Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 marca 2002 r. W.J. (dalej: wnioskodawca) zwrócił się do Starosty Warszawskiego o "dokonanie pomiaru hałasu i wibracji budynku" przy ul. [...] w Warszawie, emitowanych z pobliskich budynków [...] oraz biurowca firmy [...].
Decyzją z 4 lutego 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 4 lutego 2011 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A. oraz skarżący.
Decyzją z 5 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z 21 czerwca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca.
Decyzją z 28 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli wnioskodawca oraz spółka B. Wyrokiem z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 grudnia 2012 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł wnioskodawca oraz organ. Wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2742/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 11 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję z 21 czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skargi na powyższą decyzję z 11 stycznia 2016 r. wnieśli wnioskodawca oraz spółka. Prawomocnym wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 11 stycznia 2016 r.
Decyzją z 3 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 21 czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciwy od tej decyzji złożyli skarżący oraz spółka. Prawomocnym wyrokiem z 19 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3215/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję 3 listopada 2017 r.
Decyzją z 8 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 czerwca 2012 r. i ustaliło spółce dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu [...] przy ul. [...] w Warszawie, w odniesieniu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ zmuszony był podporządkować się wskazaniom zawartym w wydanych w sprawie wyrokach, choć wskazań tych nadal nie podziela. Organ odwoławczy wskazał także, że w badaniach przeprowadzonych 20 lutego 2004 r., 21 czerwca 2005 r., od 30 września do 14 października 2005 r., 15 czerwca 2007 r., 14 maja 2009 r. oraz 25 października 2011 r. stwierdzano przekroczenia norm hałasu. Organ uznał przeprowadzanie kolejnego badania za niepotrzebnie przedłużające postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił na wstępie związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanych w tej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi podnoszący, że wydanie decyzji reformatoryjnej było nieuprawnione, ponieważ decyzja organu I instancji była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Sąd I instancji odwołał się do wydanych w tej sprawie wyroków, z których wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było nieprawidłowe. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że badania przekroczeń na przestrzeni lat przeprowadzane były przez akredytowane laboratoria, zgodnie z wymogami prawa. Organ odwoławczy przytoczył wyniki tych badań i wskazał, że tylko na podstawie tych wyników już celowe stało się wydanie decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał także, że badania wykonane przed 2011 r. wykazały wystąpienie takich przekroczeń, przy uwzględnieniu oddziaływania tła akustycznego.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka sformułowała zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W ocenie spółki, w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Polegało to na uchyleniu decyzji organu I instancji oraz orzeczeniu co do istoty sprawy, natomiast w ocenie spółki, jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do jej uchylenia i wydania decyzji co do istoty sprawy.
Skutkowało to naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem doszło do zmiany podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną (art. 115a ust. 1 p.o.ś.), co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 115a ust. 1 p.o.ś.
Po trzecie, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 78 Konstytucji RP z 1 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez nieprawidłowe zastosowanie się do ocen prawnych wyrażonych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych w tej sprawie. W ocenie spółki, oceny prawne wyrażona w tych wyrokach są sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zagwarantowaną przez Konstytucję RP.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz lit. b)" p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi, w sytuacji, gdy przed organem odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania i tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.
Po drugie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 115a ust. 2 p.o.ś. przez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sposób niepełny. Pominięto zweryfikowanie czy przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych oraz lotnisk.
Po trzecie, niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a ust. 1 p.o.ś. Polegało to na braku wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie spółki, w toku postępowania nie zostało jednoznacznie stwierdzone, żeby doszło chociaż do jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji.
Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, objętym przymusem adwokacko-radcowskim, co ma gwarantować sporządzenie tego pisma procesowego na wymaganym przepisami poziomie fachowości. Natomiast w tej sprawie spółka sformułowała zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie wskazując jednak, które zarzuty są zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego, do czego jednoznacznie zobowiązuje art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto, błędnie został sformułowany zarzut wskazany w pkt IV zarzutów kasacyjnych i podnoszący naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz lit. b)" p.p.s.a., ponieważ przepis art. 145 § 1 dzieli się na punkty, a nie na ustępy.
Po drugie, trzy pierwsze zarzuty kasacyjne koncentrują się na możliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy, w sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tej sprawie znane jest powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo, z którego wynika, że jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to jest oczywiście prawidłowe, jednak nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy, ponieważ orzeczenia, w których prezentowane było takie stanowisko zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. W tej sprawie wydane zostały bowiem trzy decyzje kasacyjne organu odwoławczego, trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W prawomocnym wyroku z 19 lutego 2018 r., IV SA/Wa 3215/17 Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że "odnosząc się z kolei do poglądu SKO, że nie możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji gdy organ w pierwszej instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie, a które organ odwoławczy poparło orzeczeniami sądów administracyjnych, wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w pierwszej kolejności ma kierować się oceną prawną i wskazaniami wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie.
Natomiast zapewnienie stronom postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) nie powinno zmierzać do omijania przez organ administracji innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zasady przekonywania stron postępowania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) czy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), a które SKO niewątpliwie pominęło przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania." Powyższe oznacza, że organ odwoławczy był przede wszystkim związany oceną prawną powołaną w powyższym wyroku i nie jest wystarczające do jej podważenia stwierdzenie przez spółkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że spółka z tak sformułowaną oceną się nie zgadza.
Ponadto, należy mieć na uwadze, że w tej konkretnej sprawie umorzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło po zebraniu przez ten organ materiału dowodowego sprawy oraz jego ocenie. Organ I instancji w istocie umorzył postępowanie, ponieważ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 115a p.o.ś., a nie dlatego, że stało się ono bezprzedmiotowe. Rolą organu odwoławczego, na co wskazywały wydane w tej sprawie wyroki, było jedynie uzupełnienie materiału dowodowego oraz jego ocena, a nie przeprowadzenie postępowania "od początku" i w całości. W tym kontekście brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a tym bardziej w stopniu rażącym. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 115a ust. 1 p.o.ś. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do zarzutów spółki w tym zakresie już na wstępie rozważań prawnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a zatem zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie doszło także do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 78 Konstytucji RP, ponieważ Sąd I instancji trafnie orzekł, że organ odwoławczy odniósł się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych w tej sprawie.
Po trzecie, spółka zarzuciła także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz lit. b)" p.p.s.a. dokonując powiązania tego zarzutu z zarzutami naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 115a ust. 2 p.o.ś., których zdaniem spółki dopuścił się organ odwoławczy. Zarzuty te nie zasługiwały jednak na uwzględnienie.
W ocenie spółki, w postępowaniu administracyjnym pominięto zweryfikowanie czy przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych oraz lotnisk, a ponadto w toku postępowania nie zostało jednoznacznie stwierdzone, żeby doszło chociaż do jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Argumenty te opierają się jednak przede wszystkim na kwestionowaniu metodologii pomiarów, w tym przyjęciu najmniej korzystnego dla spółki pomiaru hałasu (przy ciągłym działaniu wszystkich instalacji).
Należy mieć jednak na uwadze, że pomiary te zostały sporządzone przez akredytowane laboratoria, a dodatkowo uzasadnione jest dokonanie pomiaru przy ciągłej pracy całej instalacji, ponieważ nie można wykluczyć, że do tego rodzaju ciągłej pracy przynajmniej okresowo dochodzi (czego spółka nie kwestionuje), a dla wydania decyzji z art. 115a p.o.ś. wystarczające jest jednorazowe przekroczenie norm hałasowych. Ponadto spółka kwestionuje uwzględnienie w pomiarach tła akustycznego, jednocześnie sama przyznając w skardze kasacyjnej, że sporządzono dwa rodzaje pomiarów, w tym jeden pozwalający na ustalenie tła akustycznego. Stanowisko spółki jest więc wewnętrznie sprzeczne. Spółka powołuje się ponadto na pomiary z 2004 r., z 2005 r. i z 2007 r., pomijając, że ostatnie pomiary zostały wykonane w 2011 r. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie przeprowadzone pomiary wymieniając je szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie trafnie uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania w tej sprawie decyzji z art. 115a p.o.ś., szczególnie uwzględniając wiążącą ocenę prawną wynikającą z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.