Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 203/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.M., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia 6 września 2018 r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. L.M. wystąpił do Zarządu [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zadania inwestycyjnego pn. "Budowa II etapu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przebudową ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz budową węzła drogowego [...] – ul. [...] oraz budową infrastruktury towarzyszącej" (nr sprawy [...]), którego wykonawcą jest Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów [...] S.A. (dalej jako "Wykonawca"), a obejmującej udostępnienie następujących materiałów: umowy (wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami) pomiędzy Inwestorem, a Wykonawcą robót budowlanych; kompletnej korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem, a Wykonawcą; protokołów z narad i spotkań z Wykonawcą; harmonogramu rzeczowo-finansowego robót budowlanych wraz ze wszystkimi rewizjami; protokołów konieczności na wykonanie robót dodatkowych/zamiennych/ zaniechanych; protokołu przekazania terenu budowy Wykonawcy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor [...] pismem z dnia 6 września 2018 r. (nr [...]) poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu mu poprzez załączenie do pisma: umowy nr [...] z dnia 10 kwietnia 2017 r. wraz z aneksami oraz protokołu przekazania placu budowy z dnia 21 kwietnia 2017 r., wskazując jednocześnie, że z uwagi na ochronę danych osobowych w ww. dokumentach wykreślone zostały dane personalne osób reprezentujących spółkę. W odniesieniu do pozostałych kwestii objętych wnioskiem, tj. korespondencji kontraktowej, protokołów konieczności, protokołów z narad oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego, Dyrektor odmówił ich udostępnienia wskazując, że Wykonawca robót uznał te dane za tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdził w skierowanym do Zarządu [...] piśmie.
Pismem z dnia 21 września 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] za pośrednictwem Z[...], wnioskodawca wniósł odwołanie od pisma/decyzji z dnia 6 września 2018 r., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej "u.d.i.p.") oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia 28 września 2018 r., w związku z treścią pisma z dnia 21 września 2018 r. (odwołania), Dyrektor [...] poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu mu - poprzez załączenie do pisma – dodatkowo: harmonogramu rzeczowo-finansowego robót budowlanych i protokołów konieczności, wskazując jednocześnie, że protokoły z narad z Wykonawcą nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią dokumenty wewnętrzne.
Pismem z dnia 12 października 2018 r. wnioskodawca wystąpił do Z[...] o przekazanie mu dodatkowo zapytania Z[...] do Wykonawcy z dnia 4 września 2018 r. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz umowy o dofinansowanie budowy II etapu ul. [...].
Wniesione przez skarżącego odwołanie Dyrektor [...] przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które wskazując, że podmiotem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Dyrektor [...], ponownie przekazało odwołanie do Dyrektora [...], jako organu właściwego do jego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że należy potraktować je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 u.d.i.p.
Pismem z dnia 21 listopada 2018 r. Dyrektor [...], stwierdzając że wnioskowana informacja w zakresie korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą oraz protokołów z narad/spotkań z Wykonawcą stanowi informację przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania, że informacja ta ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 27 listopada 2018 r. (zawierającym załącznik – pismo z dnia 26 listopada 2018 r.), wnioskodawca wskazał, że jest ono całkowicie bezzasadne, gdyż nie wystąpił o udostępnienie informacji przetworzonej.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] Dyrektor [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem, a Wykonawcą robót budowlanych, w tym korespondencji w zakresie dotyczącym zastrzeżeń Wykonawcy co do ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa; protokołów z narad i spotkań między Inwestorem, a Wykonawcą robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor [...] wskazał, że wystąpił pismem z dnia 21 listopada 2018 r. do wnioskodawcy o wykazanie, że informacja - w szczególności ta związana z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy - będąc informacją przetworzoną, ma szczególne znaczenie dla istnienia interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca zanegował zasadność wątpliwości Dyrektora w tym zakresie. Wobec tego wydana została w sprawie decyzja w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor wyjaśnił przy tym, że objęte wnioskiem informacje w zakresie korespondencji czy też protokołów z narad są informacjami przetworzonymi, co powoduje konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że żądana przez niego przetworzona informacja publiczna jest szczególnie istotna z uwagi na interes publiczny, a nie partykularny interes prywatny, a także wskazania, w jaki sposób zainteresowany podmiot zamierza wykorzystać uzyskane informacje w celach użytecznych społecznie - czego w sprawie nie uczyniono.
Ponadto Dyrektor podkreślił, że w toku sprawy przekazał wnioskodawcy szereg dokumentów, w których znajdowały się żądane informacje publiczne. Wnioskodawca domagał się jednak dalszych, bardziej szczegółowych danych, a jednocześnie negatywnie odnosił się do przesłanych mu dotychczas materiałów. Dyrektor zaznaczył, poza tym, że w sprawie zachodziła również konieczność uwzględnienia innych regulacji związanych z przepisami RODO, jak też z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy. Wskazał, że sprawa dotyczy inwestycji związanej z emocjonalnym podejściem stron zainteresowanych, w związku z czym istotna jest szczególna rozwaga przy udostępnianiu danych.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Dyrektor [...] jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, orzekając w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w następstwie złożonego przez skarżącego pisma nazwanego odwołaniem od decyzji z dnia 6 września 2018 r., a stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien działać w trybie właściwym dla organu rozpatrującego środek zaskarżania, a więc dla organu II-instancyjnego, co oznacza, że powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 k.p.a., na co bezpośrednio wskazują regulacje art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w ramach których ustawodawca określił wymóg stosowania przepisów k.p.a. do decyzji, w tym wydawanych w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem organ w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, procedował i rozstrzygał w sposób charakterystyczny dla organu orzekającego w I instancji, wydając zamiast jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w art. 138 k.p.a., decyzję, w ramach której orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej i to w zakresie innym niż w decyzji I-instancyjnej z dnia 6 września 2018 (co wynikało z udostępnienia na tym etapie części informacji objętych decyzją odmowną z dnia 6 września 2018 r.).
Także dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] udostępnił cześć wnioskowanych informacji (protokoły konieczności oraz harmonogram rzeczowo-finansowy) oraz wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, z powodu braku którego odmówił, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, udostępnienia informacji publicznej obejmującym korespondencję kontraktową oraz protokoły z narad i spotkań pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, co w efekcie pozbawiło skarżącego możliwości zakwestionowania na etapie postępowania przed Dyrektorem [...] w drodze środka zaskarżania stanowiska Dyrektora w tym zakresie. Zdaniem Sądu, ten sposób procedowania i rozstrzygania Dyrektora [...] stanowi o naruszeniu przepisów postępowania określonych w art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 138 k.p.a.
Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego.
W zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa, WSA w Bydgoszczy podniósł, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. interpretowanego z uwzględnieniem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm., dalej powoływanej jako "uznk"). Pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej jednak przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 uznk. Przepis ten stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Z przepisów tych wynika zatem, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności.
Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 uznk wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą (przesłanka materialna). Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy.
Wobec tego, dla zgodnej z prawem odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, muszą zostać spełnione zarówno ww. przesłanki formalne, jak i materialne. Za niewystarczającą w tym zakresie należy natomiast uznać wyłącznie wolę przedsiębiorcy o utajeniu określonej informacji publicznej. Aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie zaś organ, na gruncie obydwu decyzji, poprzestał jedynie na ogólnikowym, lakonicznym stwierdzeniu, iż odmawia udostępnienia korespondencji kontraktowej oraz protokołów ze spotkań i narad pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy.
Ponadto w decyzji z dnia 6 września 2018 r. wskazał, iż odmowa ta spowodowana jest uznaniem przez Wykonawcę, że ww. informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, o czym świadczy pismo Wykonawcy potwierdzające takie stanowisko. Należy zatem uznać, że Dyrektor [...] - który jako podmiot wydający decyzję odmowną, zobowiązany był do zbadania i wykazania istnienia ww. przesłanki formalnej i materialnej, a także do odpowiedniego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie – nie rozważył i nie umotywował w sposób zgodny z prawem podstawy do wydania decyzji odmownej w postaci potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, w tym w szczególności, w sensie materialnym, a jedynie oparł się w tym zakresie na oświadczeniu Wykonawcy. Świadczy o tym brak jakiejkolwiek analizy i zbadania, czy żądane informacje posiadają obiektywnie wartość gospodarczą, czy są one znane jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.
Organ nie wyjaśnił nawet na czym polega tajemnica przedsiębiorcy i nie odniósł poczynionych w tym zakresie wniosków do okoliczności sprawy, opierając się na konkretnych, racjonalnych, obiektowych i weryfikowalnych argumentach, stosownie do wymogów zgodnego z prawem tj. art. 107 § 3 k.p.a. konstruowania uzasadniania decyzji. Istotnym jest również, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, co skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy, a zobowiązany jest do wskazania konkretnej podstawy i zakresu utajenia danej informacji. Dopiero szczegółowa i precyzyjna argumentacja przedstawiona przez podmiot wydający decyzję, dałaby podstawy do jakiejkolwiek oceny czy rzeczywiście w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy.
Tego jednak w sprawie zabrakło, a nadto te same informacje, które organ zakwalifikował w decyzji z dnia 6 września 2018 r. jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (protokoły konieczności oraz harmonogram rzeczowo-finansowy), zostały następnie udostępnione skarżącemu przez Dyrektora [...] pismem z dnia 28 września 2018 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ również nieprawidłowo powołał się w sprawie na przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci braku wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, stanowiącej informację przetworzoną. W uzasadnieniu orzeczenia przypomniano, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, z tym, że może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie stając się przez to informacją przetworzoną.
Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, która wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień czy wyciągów, przez co informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest samodzielne zebranie, zsumowanie czy zestawienie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, związane z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych.
Informacja przetworzona wymaga zatem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji. Wiązać się ona także może z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej chociażby na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów czy dokonania analizy całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca. Z powyższego wynika, że również rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Jak zaznaczono wyżej, w przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tę informację nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), co stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od wskazanego zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej jedynie w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zależy od jej "szczególnej istotności" dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy organ uzna, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i w efekcie tego wezwie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, a skarżący nie wykaże szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, to obowiązkiem organu odmawiającego w drodze decyzji z tego powodu udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p., jest po pierwsze, wykazanie w uzasadnieniu podjętej decyzji odmownej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a po drugie, wykazanie nieistnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jako że tego wymagają od organu reguły postępowania administracyjnego dotyczące prawidłowego konstruowania i wyjaśniania motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który warunkuje kwestię prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od szczególnej istotności dla interesu publicznego, oraz okoliczność, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Tym samym ani milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wykazania w uzasadnieniu decyzji odmownej, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i, że nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji przetworzonej. Tymczasem w sprawie organ w zaskarżonej decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r. nie uzasadnił swojego stanowiska we wskazanym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący zanegował, w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora, jego wątpliwości co do przetworzonego charakteru informacji objętych decyzją odmowną, a także poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż udostępnienie różnego rodzaju korespondencji czy też protokołów z narad nasuwa wątpliwości w kontekście treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z przetwarzaniem, co wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną szczególnie istotnego interesu publicznego.
Dyrektor [...] powinien był wskazać argumenty przemawiające za uznaniem każdej z informacji objętej decyzją odmowną za informację przetworzoną oraz za uznaniem, że w sprawie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu tych informacji. Brak wyjaśnienia i uargumentowania obranego przez organ stanowiska we wskazanym zakresie, stanowi zatem o arbitralności jego rozstrzygnięcia, a tym samym również o nieprawidłowości decyzji odmownej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że korespondencja kontraktowa, jak i protokoły z narad, rozumiane zgodnie z ich powszechnie przyjętym znaczeniem, stanowią co do zasady, dokumenty sporządzane w celu wymiany informacji z innym podmiotem, czy też w celu utrwalenia przebiegu spotkań i narad dwóch lub większej ilości podmiotów. Dyrektor [...] nie wskazał też na potrzebę przeprowadzania jakichkolwiek czynności dodatkowych – zebrania, zsumowania, zestawienia czy też analizy informacji zawartych w tych dokumentach – w celu ich udostępnienia stronie.
Nie powołał się także na konieczność poniesienia znacznego nakładu pracy, związanego chociażby z selekcją takich dokumentów, a skarżący nie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie ww. informacji przy uwzględnieniu konkretnych kryteriów, a o udostępnienie ich w całości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Dyrektor [...] nie wykazał przesłanek wynikających z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia korespondencji kontraktowej oraz protokołów ze spotkań i narad, w tym podstaw do uznania wskazanych informacji za informacje przetworzone.
W dniu 3 września 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Dyrektor [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sporawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieuwzględnienie powyższego przepisu określającego ograniczenie stosowania ustawy "w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego";
- 2. art 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez nieuwzględnienie określonych w tych przepisach ograniczeń prawa do informacji publicznej;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w poprzez:
- ✓ zaniechanie przeprowadzenia czynności wyjaśniających skutkujących niepełną analizą sprawy,
- ✓ brak wnikliwej analizy materiału dowodowego,
- ✓ nieustosunkowanie się do wszystkich tez i dowodów zgromadzonych w sprawie, co skutkowało wydaniem orzeczenia nieuwzględniającego całokształt materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie przypominał, że postępowanie jest drobną częścią sprawy wywłaszczenia właścicieli działek nr [...] obr. [...], KW [...] oraz działki nr [...] obr. [...], KW [...] zlokalizowanych w ciągu inwestycji drogowej Budowa Trasy [...] - II etap [...]. Podstawą prawną do realizowania tej inwestycji jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), w którym obecnie nie istnieją już żadne środki kwestionowania prawidłowości wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Inną kwestią jest wyegzekwowanie prawa wobec oporu zainteresowanej strony. "Specustawa drogowa" skonstruowana jest w ten sposób, że bezpośrednio po wydaniu decyzji ZRID, z urzędu wszczynane jest postępowanie odszkodowawcze - celem zapewnienia osobom pozbawionym nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowych odszkodowania.
Nie inaczej było i w tym przypadku, odszkodowania zostały zainteresowanym osobom wypłacone. Ustawodawca także w przypadku specustawy, w przypadku braku dostosowania się adresata normy prawnej do jej postanowień, przewidział podjęcie postępowania egzekucyjnego. Takie postępowanie względem dotychczasowych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zostało na wniosek Inwestora działającego poprzez Z[...], przez Wojewodę wszczęte i realizowane. Niemniej jednak byli właściciele odmówili wydania nieruchomości i wszelkimi sposobami prawnymi i faktycznymi starali się uniemożliwić faktyczne przejęcie nieruchomości przez Inwestora. Należały do nich działania wymienione wyżej, jak też zamieszczanie na stronie internetowej byłych właścicieli denuncjacje dyskredytujące działania skarżącego - blokowanie czynności egzekucyjnych łącznie z podpaleniem przez nieznanych sprawców ciężkiego sprzętu (spychaczy, samochodów ciężarowych) przeznaczonego do tej egzekucji, co skończyło się nie tylko stratami materialnymi ale też uszczerbkiem na zdrowiu osób mających przeprowadzać egzekucję - sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania karnego.
Działania te odniosły ten skutek, że na placu budowy nastąpiło znaczne opóźnienie ok. 18 miesięcy. A nawet przez pewien czas nastąpiło wstrzymanie robót i groźba zejścia Wykonawcy z placu budowy. Taka sytuacja wywołała konieczność renegocjacji umowy z Wykonawcą robót będących źródłem zmian w harmonogramie zapisów dotyczących cen i terminów - rozmowy te z natury rzeczy były poufne.
Odnosząc się zaś do wniosku L.M., organ jak i Wykonawca robót nabrali uzasadnionych podejrzeń, że dostęp do informacji publicznej nie służy w tym przypadku kontroli społecznej, a podyktowany jest partykularnymi interesami strony postępowania wywłaszczeniowego, dążącej także - jak w tym przypadku - przy udziale osób trzecich do blokowania procesu inwestycyjnego albo przynajmniej w celu pozyskania informacji przydatnych w innych sprawach dotyczących tej nieruchomości.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, szczególnie niebezpieczne - w kontekście faktów zaistniałych w toku egzekucji- jest domaganie się podania danych osobowych osób biorących bezpośredni udział w czynnościach związanych z realizacją inwestycji. Opisane powyżej fakty są powszechne znane, z tej też przyczyny, że były one na bieżąco relacjonowane przez środki przekazu prasa, radio, telewizja w B., a działania strony niniejszego postępowania w kontekście powyższych faktów uzasadniają podejrzenie współdziałania z byłymi właścicielami nieruchomości bynajmniej nie w interesie publicznym. Organ, mając na uwadze interes publiczny jak też dobro jego pracowników, podjął, w zgodzie z prawem, działania jakie uznał za stosowne, w odniesieniu do których druga strona ma prawo odnieść się łącznie z prawem weryfikacji działań organu - co zresztą jest przedmiotem niniejszego postępowania. W przypadku tej konkretnej sprawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą bardzo wnikliwe przyjrzenie się stanowi faktycznemu nie tylko w zakresie tajemnicy firmowej Wykonawcy, ale tym bardziej w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.
Skarżącemu kasacyjnie znane jest orzecznictwo dopuszczające zastosowanie instytucji dostępu do danych publicznych w przypadku zbierania materiałów przez strony różnego rodzaju postępowań, niemniej w obrocie prawnym nie było regulacji dotyczącej ochrony danych osobowych. W tym przypadku może to grozić zaistnieniem przesłanek określonych w art. 107 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.M. podniósł, że podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej w tym jej lakoniczność powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi P.p.s.a. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącą nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, co prawda, nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej, ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i wpływają na ich skuteczność.
Odnosząc się do nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie WSA w Bydgoszczy zasadnie uznał, że w sytuacji, w której decyzja Dyrektora [...] ponownie rozpoznającego sprawę nie jest sformułowana w sposób określony w art. 138 k.p.a. (s. 8 uzasadnienia) – że należy uchylić decyzję Dyrektora [...] z dnia 12 grudnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania odwoławczego, która ma istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast z jakiego powodu zaskarżone orzeczenie naruszało ww. przepis P.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w istocie stanowisko skarżącego kasacyjnie organu ogranicza się do polemiki z uzasadnieniem zaskarżanego wyroku i próby udowodnienia, że L.M. składając w dniu 20 sierpnia 2018 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadużył prawa do informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej natomiast nie odnosi się w niej w żaden sposób do kwestii oceny przez Sąd pierwszej instancji zastosowania art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p, jako podstawy wydania przez Dyrektora [...] decyzji odmawiających udostępniania informacji publicznej. Tymczasem kwestia nadużycia informacji publicznej przez skarżącego w ogóle nie była przedmiotem oceny przez WSA w Bydgoszczy, ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie była ona podnoszona przez organ, który odmówił udostępnienia informacji publicznej, powołując się na tajemnice ustawowo chronione oraz że wniosek z dnia 20 sierpnia 2018 r. dotyczy w istocie informacji przetworzonej.
W sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skoro organ nie potrafił wykazać, że istnieją przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej na postawie art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zaskarżone decyzje należało uchylić.
Na marginesie dodać należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21) a zatem instytucję "nadużycia prawa" w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej powinno się stosować niezwykle ostrożnie. Ustawodawca chciał bowiem, aby dostęp do informacji publicznej był jak najszerszy, tak aby administracja działa w sposób maksymalnie jawny. Wprowadzenie rozwiązań, powodujących, że dostęp do informacji publicznej prostej jest ograniczony ze względu na cel pozyskiwania informacji jest zaprzeczeniem tej idei, a także jest sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.