Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 94/21, po rozpoznaniu skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego w K. dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność, której się dopuścił nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także odmówił przyznania od Prezesa Sądu Rejonowego w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 17 maja 2021 r. R. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w K. z wnioskiem o udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2020 r. zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 045. Skarżący wskazał, że żądana informacja może być przekazana na płycie.
W odpowiedzi pismem z 7 czerwca 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego w K. poinformował wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek stanowi kolejne nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym odmówił udzielenia informacji.
Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bezsporne jest, iż Prezes Sądu Rejonowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p"). Podobnie, nie ma wątpliwości, że żądane przez skarżącego kopie wyroków wraz z uzasadnieniami stanowią informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p.
Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego w K. dopuścił się bezczynności w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej w postaci żądanych kopii wyroków wraz z uzasadnieniami. Co prawda Sądowi wiadome jest z urzędu, jaką ilość wniosków generuje skarżący w samej tylko jurysdykcji Sądu I instancji i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego nosi znamiona nadużycia prawa, jednak mimo to należy ocenić sposób załatwienia wniosku skarżącego przez Prezesa Sądu Rejonowego w K. negatywnie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyłącznie duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Zarazem, ustawa przewiduje inne środki, umożliwiające uwzględnienie okoliczności, że wnioskodawca zwraca się do organu z licznymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej o szerokim zakresie, w szczególności związane z kategorią kwalifikacji jej jako informacji przetworzonej. W konsekwencji, organ co do zasady był więc zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego stosownie do art. 13 lub 16 u.d.i.p.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, o ile de lege ferenda ustawodawca powinien rozważyć wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Sąd podzielił również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., sygn. II SAB/Gd 76/21 (CBOSA), zgodnie z którym utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako zamiar ustawodawcy, który uznał za konieczne ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 maja 2021 r., a także stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Prezes Sądu Rejonowego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ zachował ustawowy 14-dniowy termin, w którym ustosunkował się do wniosku skarżącego, a świadomy brak nadania odmowie formy decyzji administracyjnej wiązał się z błędną wykładnią przepisów dokonaną przez organ. Nadto Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu 3 i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") przez oddalenie wniosku o przyznanie od Prezesa Sądu Rejonowego w K. na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej, podczas gdy, mając na uwadze stopień zawinienia organu, długotrwałość postępowania, okoliczność, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ działał w sposób, któremu można przypisać złą wolę, działanie w sposób lekceważący stronę skarżącą, bowiem organ ocenił z góry wniosek złożony przez skarżącego jako "akademicki przykład nadużycia prawa do informacji publicznej", skarżącemu kasacyjnie winna zostać przyznana od Prezesa Sądu Rejonowego w K. suma pieniężna w wysokości 2000,00 zł, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy powinno dojść do rekompensaty doznanej przez skarżącego krzywdy wyrządzonej bezczynnym działaniem organu,
- 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem mającym na celu przeciwdziałanie bezczynności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego jest swego rodzaju zadośćuczynieniem, które powinno być przyznane w słusznej wysokości przy uwzględnieniu sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracyjny oraz stopnia winy tego organu.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 3 i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez przyznanie od Prezesa Sądu Rejonowego w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie wniósł o przyznanie ze Skarbu Państwa kosztów nieopłoconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za obie instancje na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Przy czym oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 2 lutego 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.
Po pierwsze art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość w stopniu, która uzasadniałaby zastosowanie tego przepisu. Oznacza to, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Po drugie podkreślić należy, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Prawodawca nie uregulował bowiem przesłanek przyznania sumy pieniężnej. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było postaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Możliwość wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.
Po trzecie w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Ze skargi kasacyjnej nie wynika jakich to negatywnych przeżyć wynikających z bezczynności podmiotu zobowiązanego doznał skarżący (a taką to okoliczność podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej).
Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezczynność
Prezesa Sądu Rejonowego w K. nie została zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku WSA w Gdańsku z 20 października 2021 r., sygn. II SAB/Gd 94/21). Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Samo postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło określenia praw lub obowiązków skarżącego (jego przedmiotem było udostępnienie informacji publicznej). Trudno nadto uznać, że było ono nadmiernie długo prowadzone. Na wniosek skarżącego z 7 maja 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego w K. odpowiedział pismem z 7 czerwca 2021 r., a więc w prawie przewidzianym terminie.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stosowny wniosek w tym przedmiocie.