Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 2174/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 123/19 oddalił skargę B. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku szczegółowo opisał przebieg służby, wskazując przy tym, że nabyte doświadczenie radiotelegrafisty i przygotowanie zawodowe umożliwiły mu podjęcie pracy [...] sierpnia 1984 r. w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] w Wydziale Łączności na stanowisku [...].

Następnie z powodu zmian etatowych w ww. Wydziale zaproponowano mu przeniesienie do Wydziału [...], w którym po około 1 roku pełnionej służby został przyjęty do Sekcji [...]. Ponadto po przebytej pozytywnie w 1990 r. weryfikacji pozwolono mu kontynuować służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, gdzie ww. doświadczenie spowodowało, że został oddelegowany do pracy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w charakterze [...] w Konsulacie [...] w [...]. Dodał również, że pełniąc służbę od 1982 r. oraz w [...] do [...] lipca 1990 r., nie sprawował funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i przeciwko Państwu Polskiemu. Służba ta wiązała się wyłącznie z wykonywaniem zadań mających na celu ochronę granicy państwa Polskiego. Zaznaczył także, że nie podziela do dnia dzisiejszego idei działań, utrwalanej w ówczesnych czasach przez Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą dyktatury, nigdy nie należał do partii, a odrzucenie oferty wstąpienia do PZPR wywołało skutek w postaci wydania decyzji odmownej dotyczącej raportu o zgodę na podjęcie studiów. Dodatkowo podał, że został odznaczony Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. negatywnie rozpoznał wniosek skarżącego. Podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Delegaturze w [...] [...] marca 2012 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] listopada 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat i 9 miesięcy.

Organ wskazał, że w sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat i 8 miesięcy, tj. od [...] sierpnia 1984 r. do [...] marca 2012 r. (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od [...] kwietnia 1982 r. do [...] kwietnia 1984 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 28 dni). Z kopii akt osobowych, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] lipca 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza.

Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez skarżącego w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organ stwierdził, że z opisanego przebiegu służby skarżącego, ustalonego na podstawie akt osobowych, nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto, w zgromadzonych materiałach dotyczących służby skarżącego, brak jest zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Brak jest również informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego.

Następnie organ podniósł, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Minister w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy przez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister podał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ podniósł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową należy uznać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać, że ww. przesłanki zostały spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ podał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 27 lat i 8 miesięcy. Minister stwierdził, iż w sytuacji, w której służba pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 9 miesięcy, czyli 20% całego okresu służby, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Poniósł, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do pełnego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ podkreślił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika bowiem, że rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Jednakże skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia jego służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie skarżącego z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek wiele z jej twierdzeń znalazło akceptację Sądu.

Sąd podał, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej powinny być spełnione łącznie, bowiem w przepisie tym ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Następnie Sąd podniósł, iż art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew twierdzeniom organu art. 8a ww. ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt. 1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt. 1 i 2 świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza (ze względu na) krótkotrwałe pełnienie służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r.

Sąd stwierdził, że dekodując normę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej "superprzesłanki", stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy.

Sąd podał, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nie wyjaśnił swojego stanowiska o istnieniu ww. superprzesłanki. Odkodowując natomiast pojęcie "krótkotrwałości służby" Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż zasadnym było odniesienie się do definicji ze Słownika Języka Polskiego, który posługuje się synonimami w postaci: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, szybki, epizodyczny". Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Zdaniem Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie w szczególności "nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, ze jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi.

Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością powyższego stanowiska – w ocenie Sądu - jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.

W konsekwencji Sąd uznał, że za trafną należało uznać badaną decyzję. Skoro bowiem skarżący pełnił służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 5 lat i 9 miesięcy, zaś cała pełniona przez niego służba wynosiła 27 lat i 8 miesięcy, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego Państwa miała znaczną długość. W świetle powyższego, nieuprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.

Odnosząc się do przesłanki opisanej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd podniósł, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ przywołał informację udzieloną o skarżącym przez Szefa ABW, z której wynika, że w sposób rzetelny wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki. Dlatego też przesłankę oznaczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 uznać należało za spełnioną przez stronę.

Następnie Sąd podniósł, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, brak spełnienia jednej z nich, (w tym przypadku przesłanki krótkotrwałości) uniemożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku inicjującego postępowanie.

Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:

1. I. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi, pomimo, iż organ wydając swoje orzeczenie, przekroczył granice swobody decyzyjnej wynikającej z uznania administracyjnego i arbitralnie uznał, iż skarżący nie spełnił przesłanek do zastosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pomijając szereg argumentów wskazanych przez skarżącego we wniosku oraz dołączonych do niego dokumentach, a także pomijając dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, co w sposób istotny wpłynęło na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy;
3. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ust. 1 kpa, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi, pomimo, iż organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i umożliwiający kontrole instancyjną przyczyn uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności przyczyn uznania, że okres jego służby nie może zostać uznany za krótkotrwały w porównaniu z całością okresu służby oraz całością okresu jego zatrudnienia. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn uznania, iż przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione, co czyni decyzję organu administracji arbitralną, a więc wydaną z przekroczeniem dopuszczalnego uznania administracyjnego, a nadto uniemożliwia jej skuteczną kontrolę;
4. II. prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przez jego błędną wykładnie i uznanie, iż służba skarżącego traktowana jako służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu wskazuje na konieczność dogłębnej analizy długości służby przed 31 lipca 1990 r. w kontekście całości trwania służby, a także przyczyn zakończenia przez skarżącego służby, co w realiach niniejszej sprawy winno skutkować uznaniem służby skarżącego za krótkotrwałą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Będący przedmiotem sporu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma następującą treść: 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

1. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art.
2. 24. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., stąd też w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia się do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b.

Dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku takiego pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust.

6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego". Jest to zatem informacja dotycząca nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykająca charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku.

Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.

Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej i przyjęcie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała bez dogłębnej analizy długości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. w kontekście całości trwania służby skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." stwierdził, że podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć jak chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że okres służby liczony w latach w stosunku do całego okresu służby odpowiada pojęciom tożsamym zgodnie ze słownikowymi synonimami krótkotrwałości przytaczanymi w uzasadnieniu.

Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej oceny przyjętego stanu faktycznego z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, akceptując dokonaną przez organ wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowanie, w istocie nie wykazał jak powinien być stosowany ten przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Nie podał bowiem jakichkolwiek kryteriów, w oparciu o które zaaprobował stanowisko organu, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego na stanowisku łącznościowca w wymiarze 5 lat, 9 miesięcy w odniesieniu do całej służby trwającej 27 lat, 8 miesięcy nie może zostać uznana za krótkotrwałą. Oznacza to, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena była oceną dowolną i została skutecznie podważona przez skarżącą kasacyjnie.

Usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, jaki odnosi się do braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy. Uwzględniając przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zważyć należy, że organ w swoich rozważaniach całkowicie pominął, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie nie podlegała badaniu, co było wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ przy ocenie zasadności wniosku skarżącego uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki "krótkotrwałości".

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zdanie Odrębne

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO sędziego Tamary Dziełakowskiej

Na podstawie art. 137 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wyroku z 29 maja 2021 r. wydanego z moim udziałem zgłosiłam zdanie odrębne. Nie zgadzam się ani z rozstrzygnięciem sprawy, ani jego uzasadnieniem. Uważam, że skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarżący nie spełnił bowiem jednego z warunków wymaganych dla zastosowania wobec niego art. 8a ustawy określanej w uzasadnieniu wyroku "ustawą zaopatrzeniową", a mianowicie warunku krótkotrwałości służby, co ostatecznie, bez względu na pewne uchybienia organu, przesądzało o jej prawidłowości.

Nie podzielam przyjętej przez skład większościowy NSA wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dla czytelności wywodów konieczne jest przypomnienie treści tego artykułu. Stanowi on, że: "1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24." W rozpatrywanej sprawie, organ, odmawiając skarżącemu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a uznał, że ww. przepis należy interpretować w taki sposób, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas gdy strona – poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych (krótkotrwałości służby i rzetelności wykonywania zadań i obowiązków) - legitymuje się ponadto wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższej interpretacji nie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że oprócz dwóch kryteriów wymienionych w art. 8a ust. 1 w jego w punktach 1 i 2 ustawodawca nie zawarł jakiejkolwiek innej treści. Te dwa kryteria tj. krótkotrwałość służby i rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, jak stwierdził Sąd, definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a ustawy czyli regulacji obniżających świadczenia emerytalne i rentowe tych funkcjonariuszy, którzy we wskazanym w ustawie czasie pełnili służbę w organach aparatu bezpieczeństwa PRL. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w składzie większościowym uznał, że art. 8a należy interpretować jeszcze inaczej, a mianowicie, że daje on organowi możliwość wyłączenia ww. regulacji także przy niespełnieniu któregokolwiek z kryteriów zawartych w punktach 1 i 2 tj. w przypadku gdy służba danego funkcjonariusza pełniona w jednej z instytucji lub formacji wymienionych enumeratywnie w art. 13b ust. 1 i w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 r. okaże się być służbą pełnioną nie "na rzecz państwa totalitarnego", lecz "na rzecz państwa jako takiego" i jak wyjaśnił tę pierwszą charakteryzuje "bezpośrednie zaangażowanie [funkcjonariusza] w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego", drugą z kolei charakteryzuje "taka aktywność funkcjonariusza, która ogranicza się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej tj. służbie na rzecz państwa jako takiego bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa".

Z powyższym stanowiskiem nie mogę się zgodzić. Z uzasadnienia wyroku wynika, że powyższy wniosek NSA wyprowadził w wyniku zastosowania, jak sam wyjaśnił, "złożonych zabiegów interpretacyjnych" pozwalających mu odkodować pełną treść pojęcia, jakim posłużył się ustawodawca w art. 8a "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b" czyli "służbę na rzecz państwa totalitarnego". NSA odwołał się przy tym do wyników wykładni systemowej i celowościowej, dając im prymat nad wynikiem wykładni językowej. I tak, w ramach stosowania metody wykładni systemowej skład większościowy wskazał na regulacje zawarte w przepisach art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24 a ust. 4 i 6 ustawy oraz właśnie art. 8a dające możliwość wyłączenia unormowań przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy (por. str. 13-15 uzasadnienia).

Natomiast w ramach sięgnięcia do wykładni celowościowej stwierdził, że rozumienie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wyłącznie w kontekście definicji zawartej w art. 13b ustawy "jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondujących z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne" (str. 15 uzasadnienia). Poglądu tego szerzej nie rozwinął. Uważam, że skład większościowy wyprowadził błędne wnioski z zastosowania powyższych metod wykładni zarówno co do pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" zawartego w art. 13b ust. 1, jak i w konsekwencji też rozumienia, przesłanek i roli art. 8a.

Prawidłowe ich zastosowanie prowadzi według mnie do odmiennych wniosków, a wynik zastosowanych przez NSA metod wykładni (systemowej i celowościowej) nie tylko że nie przełamuje literalnego brzmienia przepisu, co wręcz potwierdza, że na gruncie ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2016 r. poz. 708) w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2017, poz. 1321) przez "służbę na rzecz totalitarnego państwa" należy rozumieć służbę pełnioną w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (z uzupełnieniami i wyłączeniami szczegółowo określonymi w art. 13b ust. 2 i art. 15c) bez względu na charakter wykonywanych czynności z punktu widzenia zadań i funkcji państwa totalitarnego i bez względu na bezpośrednie zaangażowanie funkcjonariusza w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Zresztą kryterium jakie przyjął skład większościowy dla scharakteryzowania "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest tak niejasne, że trudno zrozumieć co konkretnie organ w stosunku do skarżącego w ponownie prowadzonym postępowaniu miałby zbadać i ustalić. W uzasadnieniu składu większościowego "służbę na rzecz totalitarnego państwa" określono bowiem jako "służbę charakteryzującą się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu" (str. 17 uzasadnienia). Przyjmując takie niedookreślone, a według mnie pozaustawowe kryterium należało wyjaśnić, jakie działania funkcjonariuszy z okresu ich służby w organach bezpieczeństwa państwa podpadają pod definicję wykreowaną tym judykatem. Uważam, że stosując art. 8a ustawy organ nie ma żadnych podstaw do wnikania w rodzaj i charakter czynności wykonywanych przez funkcjonariusza pełniącego służbę w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 r. w jednym z organów bezpieczeństwa państwa wymienionych w ustawie, w jego osobiste zaangażowanie i jego rolę w wypełnianiu zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Twierdząc tak, mam przy tym oczywiście pełne rozeznanie co do istnienia utrwalonej linii orzeczniczej NSA w tym przedmiocie (z jednym wyjątkiem dotyczącym orzeczenia z 14.10.2020 r. w sprawie I OSK 3208/19 wydanego z moim udziałem), ugruntowaną dodatkowo uchwałą Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. o sygnaturze III UZP 1/20, Lex nr 3051750, przy czym zaprezentowane w tej linii orzeczniczej argumenty nie odbiegają od tych jakie w niniejszej sprawie przedstawił skład większościowy. Skorzystał z nich również Sąd Najwyższy w powołanej uchwale (por. fragmenty uzasadnienia uchwały SN zawarte w punktach 81, 86, 89, 90, 91). Argumenty te nie są według mnie przekonywujące z poniższych względów.

Nie budzi wątpliwości, że art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera legalną definicję sformułowania "służby na rzecz totalitarnego państwa" i wyjaśnia, że za służbę taką "uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach: (...)". Przepis ten następnie enumeratywnie wymienia owe jednostki i formacje. Definicja ta, pomimo że pod względem językowym nie budziła jakichkolwiek wątpliwości składu większościowego poddana została "złożonym zabiegom interpretacyjnym" w postaci sięgnięcia do reguł wykładni systemowej i celowościowej.

Przypomnieć zatem na wstępie należy, że jedną z dyrektyw wykładni językowej jest nakaz przestrzegania definicji legalnej. Po to ustawodawca definiuje pewien zwrot lub pewne wyrażenie w ustawie, aby nadać mu określone przypisane przez siebie rozumienie, a także, zdając sobie sprawę z jego wieloznaczności, czy nieprecyzyjności, wykluczyć jego możliwe inne rozumienie przez organy i sądy interpretujące i stosujące prawo. Wynika to wprost z § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zgodnie z którym "[w] ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne;

1. 2) dane określenie jest nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego nieostrości;
2. 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
3. 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia". Tym samym już na poziomie wykładni literalnej nie było uprawnione poszukiwanie przez skład większościowy możliwości innego rozumienia terminów użytych w sformułowaniu "służba na rzecz totalitarnego państwa", rozważanie co oznacza "służba na rzecz" czy odwoływanie się do jego negatywnego i pejoratywnego znaczenia - jak sądzę - w odczuciu społecznym. Całemu temu wyrażeniu bowiem ustawodawca przypisał określone znaczenie. Zauważyć też należy, że właśnie z charakteru definicji legalnej i tego czym ona w świetle ww. zasad techniki prawodawczej jest, wyprowadza się niekiedy zakaz używania innych metod wykładni w odniesieniu do wyrażenia zdefiniowanego wprost przez prawodawcę.

Uznając jednak możliwość stosowania pozostałych rodzajów wykładni także w odniesieniu do określenia zdefiniowanego, a tym samym też możliwość przełamania jego literalnego brzmienia ich wynikiem, a ponadto dopuszczając – w ramach tzw. aktywizmu sędziowskiego - możliwość skorygowania prawodawcy i "dotworzenia" za niego w pewnym zakresie normy prawnej, to w mojej ocenie zabiegi te nie zostały w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone właściwie i w rezultacie doprowadziły do przekroczenia granic interpretacyjnych i dopuszczalnych korekt aksjologicznych prawodawcy zarówno odniesieniu do art. 13b ustawy, jak i jej art. 8a.

Zauważyć bowiem należy, że NSA, definiując przez siebie zwrot już zdefiniowany w art. 13b ("służbę na rzecz totalitarnego państwa") poprzez przypisanie mu dodatkowej (oprócz czasu i miejsca jej pełnienia) cechy "indywidualności" działań, zadań i zachowań funkcjonariusza wpisujących się w realizację zadań państwa totalitarnego, w istocie wykreował dwie grupy funkcjonariuszy w ramach jednej, której ustawowo i systemowo dotyczy całość rozwiązań ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Jedna grupa obejmuje funkcjonariuszy zaangażowanych w funkcje państwa totalitarnego, którzy swoimi czynami realizowali jego zadania w poszczególnych instytucjach i formacjach. Druga, obejmuje pozostałych tzw. niezaangażowanych, a wykonujących czynności – jak ujął to NSA – "na rzecz państwa jako takiego" przy czym obie te grupy spełniają łącznie oba kryteria ustawowe z art. 13b ustawy. Wyodrębnienie tych dwóch grup, według kryterium przyjętego przez NSA tj. zaangażowania w funkcje i zadania państwa totalitarnego, nie tylko że nie znajduje najmniejszego potwierdzenia w przepisach ustawy, to dodatkowo podważa jej sens i możliwość jej prawidłowego i sprawnego stosowania, a przecież nie o to w interpretacji tekstu prawnego chodzi, nawet przy założeniu pewnej możliwości skorygowania zamierzeń i woli ustawodawcy.

Poszukując znaczenia tego wyrażenia w kontekście systemowym, czyli w treści przepisu, ustawy i systemu prawnego, nie sposób nie zauważyć, że w całej ustawie zmieniającej ustawodawca konsekwentnie odwołuje się do pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w znaczeniu jakie przypisał mu literalnie w art. 13b. Brak jest w tej ustawie jakichkolwiek wskazań, zasad, treści, czy rozwiązań z których można by wywieść wprowadzone przez skład większościowy rozróżnienie. Przy jego przyjęciu, w odniesieniu do jednej grupy funkcjonariuszy - tej niezaangażowanej w funkcje państwa totalitarnego, a pełniącej służbę na rzecz państwa jako takiego - nie powinno bowiem w ogóle dojść do wszczęcia z urzędu postępowania, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej tj. w przedmiocie zmiany decyzji i wydania decyzji ponownie ustalających wysokość świadczeń od 1 października 2017 r. – decyzji, co także istotne, niewstrzymywalnej przez organ emerytalny na skutek wniesionego do właściwego sądu w trybie k.p.c. odwołania (por. art. 2 ust. 2).

Dodatkowo, istnienie domniemań przewidzianych w art. 15c ust. 5, 22a ust. 5, czy 24 a ust. 4 ustawy do których w ramach stosowania wykładni systemowej odwołał się skład większościowy według mnie całkowicie podważa wprowadzone przez wydany judykat rozróżnienie Domniemania te bowiem mają sens tylko wtedy gdy przyjmie się, że przez "służbę na rzecz totalitarnego państwa" rozumie się każdą służbę pełnioną w określonym czasie i miejscu, tak jak wynika to z literalnego brzmienia art. 13b ust. 1 bez względu na rodzaj czynności wykonywanych przez funkcjonariusza. Osoby, których te domniemania dotyczą, a które "przed 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego" dla uwolnienia się od "restrykcyjnych", jak określa to NSA, rozwiązań ustawy nie potrzebowałyby korzystania z tych domniemań. Z założenia bowiem ich służba na rzecz państwa nie mogłaby charakteryzować się bezpośrednim zaangażowaniem w funkcje i zadania państwa totalitarnego.

Trudno bowiem przyjąć, że działając w sposób opisany w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5 i art. 24a ust. 4 czyli "na rzecz niepodległego Państwa Polskiego i czynnie wspierając osoby i organizacje działające na jego rzecz" można by jednocześnie pozostawać zaangażowanym w funkcje i zadania państwa totalitarnego, czyli działać "na rzecz państwa totalitarnego" w rozumieniu, jakie przyjął NSA.

Reasumując, rozwiązania zawarte w art. 15c ust. 5, 22a ust. 5 i 24 a ust. 4 przy przyjęciu takiej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" jaką wywiódł skład większościowy nie powinny z punktu widzenia teoretycznego znaleźć w ogóle zastosowania. Ich istnienie zatem w ustawie – na gruncie wykładni systemowej – tylko potwierdza wynik wykładni literalnej, a mianowicie, że pełnienie służby zostało zdefiniowane wyłącznie przez dwa warunki tj. czas i miejsce jej pełnienia i nic ponadto. Jest oczywiste, że prawidłowy proces interpretacyjny nie zezwala na przyjęcie, że pewna część przepisu, czy ustawy nie znajdzie zastosowania, a tak jest przy wnioskach wyprowadzonych przez NSA.

Nie rozumiem też w jaki sposób skład większościowy doszedł do przekonania, że jego wykładnię "wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy" (por. str. 13 uzasadnienia). Tego wniosku nie sposób wyprowadzić z art. 13a ust. 4 ustawy. Artykuł 13a określa treść informacji z IPN udzielanej organowi emerytalnemu i stanowi, że "[i]nformacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) dane osobowe funkcjonariusza, o których mowa w ust. 2;

1. 2) wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b;
2. 3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.". To, że informacja o przebiegu służby z IPN zawiera informacje istotne z punktu widzenia domniemań zawartych w art. 15c ust. 5, 22 a ust. 5 i 24a ust. 4, a tym samym, jak ujął to skład większościowy, "dotyka charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego" i "z mocy samego prawa wyłącza stosowanie 15c 22a i 24a" (por. str. 14 uzasadnienia) dowodzi jedynie, że są to jedyne rozwiązania w ustawie odnoszące się do charakteru działalności funkcjonariusza na rzecz państwa pozwalające uniknąć wydania decyzji obniżającej świadczenie. Zauważyć też należy, że pierwsza część informacji z IPN pozwala organowi emerytalnemu przyporządkować służbę określonego funkcjonariusza jako "służbę na rzecz totalitarnego państwa" definiowaną wyłącznie przez czas i miejsce jej pełnienia, natomiast przy takiej interpretacji jaką wywiódł NSA już ta informacja powinna zawierać dane i treść pozwalające odróżnić służbę "na rzecz państwa totalitarnego" od tej "na rzecz państwa jako takiego". Zatem zarówno treść przepisów art. 15c ust. 5, art. 22 a ust. 5 i art. 24a ust. 5 jak i art. 13a ust. 4 pozostaje spójna treściowo i systemowo z definicją "służby na rzecz totalitarnego państwa" w jej rozumieniu literalnym zawartym w art. 13b ust. 1, a jest dość nieczytelna i niezrozumiała, a jak wskazano wyżej nawet zbędna, przy takiej interpretacji jaką przyjął skład większościowy.

Czyniąc te uwagi zakładam, że NSA odwołując się do ww. domniemań przełamywał na poziomie systemowym wynik wykładni literalnej w stosunku do definicji legalnej "służby na rzecz totalitarnego państwa". Tak bowiem rozumiem wywód zawarty w uzasadnieniu na stronach 13-15. Przy tym założeniu jednak niezrozumiałe są jego dalsze wywody odnoszące się już do art. 8a, a mianowicie że przepis ten "należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego". (str.15-16 uzasadnienia).

Pomijając zupełnie dowolne uznanie o możliwości wyłączenia stosowania regulacji obniżających świadczenia emerytalne i rentowe z pominięciem kryteriów ustawowych określonych w punkcie 1 i 2 art. 8a ustawy, niepodobna założyć, że określenie "służby na rzecz totalitarnego państwa" z 13b i odesłania do tego określenia w art. 8a można by różnie interpretować na tle tych dwóch artykułów. W konsekwencji przy prawidłowości koncepcji NSA co do rozumienia "służby na rzecz totalitarnego państwa" z art. 13b regulacja zawarta w art. 8a powinna mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do tej grupy funkcjonariuszy, których służba charakteryzowała się dodatkowym elementem tj. zaangażowaniem na rzecz państwa totalitarnego i utożsamianiem się z zadaniami tego państwa. W końcu NSA dokonywał korekty ustawodawcy na tle rozumienia pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" z art. 13b.

Zatem pod regulację art. 8a podpadałaby wyłącznie ta grupa, której służba charakteryzowała się "zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu" (str. 17 uzasadnienia). W związku z tym, rozwiązanie przewidziane w art. 8a nie może być żadnym "instrumentem" pozwalającym wyłączyć stosowanie przepisów przewidujących obniżenie świadczeń, bo ten przepis wobec grupy funkcjonariuszy nie służących "państwu totalitarnemu" lecz "państwu jako takiemu" w ogóle nie powinien mieć zastosowania. Problematyczne jest jednak jak te dwie grupy, które wykreował NSA i przy użyciu jakich środków i rozwiązań ustawowych niejako na wstępie odróżnić skoro w całej ustawie brak jest jakichkolwiek "instrukcji" ustawodawczych na wzór tych, jakie zawarto w przepisach 15c ust. 6, 22a ust. 6 i 24 ust. 6 dla zastosowania ww. domniemań.

Dodatkowo, wnioski do jakich doszedł skład większościowy pozwalają na badanie charakteru służby danego funkcjonariusza pod kątem jego indywidualnych zachowań zarówno przez organ emerytalny w postępowaniu wszczynanym z urzędu w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, jak i przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a. W konsekwencji w stosunku do tego samego funkcjonariusza może zapaść zarówno wyrok sądu powszechnego, jak i sądu administracyjnego, których podstawę rozstrzygnięcia stanowić będą te same okoliczności (charakter służby) ocenione odmienne. Według mnie już sam ten fakt podważa przyjęty przez skład większościowy – na poziomie wykładni systemowej - sposób rozumowania. Oczywiście w systemie prawa jest wiele przykładów, kiedy te same okoliczności faktyczne lub prawne są przedmiotem zainteresowania i oceny zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych, tym niemniej dzieje się tak zawsze dla uzyskania innego rodzaju rozstrzygnięcia, z których jedno nie podważa, czy nie wyklucza drugiego.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja, gdy rozstrzygnięcia sądów powszechnych i administracyjnych wydane w ww. postępowaniach nie będą wchodzić w kolizję zachodzi tylko wtedy, gdy definicję "służby na rzecz totalitarnego państwa" odczytuje się zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Każdy organ i sąd bada wówczas różne niejako swoje zagadnienia prawne. I tak organ emerytalny bada przynależność funkcjonariusza do określonej jednostki lub formacji we wskazanym okresie i czasie i bada okoliczności wskazane w art. 15 c ust. 5, art. 22a ust. 5 i 24a ust. 4 pozwalające na zastosowanie domniemań służby "na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Z kolei Minister decyduje o zastosowaniu dobrodziejstwa art. 8a w stosunku do funkcjonariusza, badając jego służbę w formacji wyłącznie pod kątem krótkotrwałości i rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków. Decyzja o wyłączeniu stosowania przepisów wydana w trybie art. 8a uchyla wówczas konstytutywnie na przyszłość skutki wynikające z decyzji obniżającej od określonej daty świadczenie emerytalne lub rentowe (por. art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej). Okoliczność, że oba rozstrzygnięcia, czy organów, czy sądów wejdą ze sobą w kolizję jest w tym przypadku wyłączona.

Z kolei, przy interpretacji NSA, oprócz tego, że badanie charakteru służby będzie odbywać się równolegle tj. zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu przez organ emerytalny, jak i w postępowaniu wszczętym na wniosek przez Ministra do spraw wewnętrznych, to wynik tego badania może spowodować z jednej strony obniżenie świadczenia (organ emerytalny i sąd powszechny przyjmą, że służba funkcjonariusza miała cechę służby na rzecz państwa totalitarnego), z drugiej wyłączenie stosowania przepisów, na podstawie których wydana została decyzja organu emerytalnego przez Ministra i sąd administracyjny, którzy charakter służby funkcjonariusza ocenią inaczej. Podkreślić bowiem należy, że w świetle interpretacji składu większościowego, każdy funkcjonariusz spełniający formalne kryteria określone w art. 13b - czasu i miejsca pełnienia służby w organach bezpieczeństwa PRL może skorzystać z regulacji zawartej w art. 8a bez względu na warunki zawarte w jego punktach 1 i 2, albowiem ta interpretacja charakter służby traktuje jako tak zwany "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 8a (por. str. 17 uzasadnienia).

Tak więc interpretacja składu większościowego zakłada równoległość obu ww. trybów postępowań, w których badaniu podlegać będą dokładnie te same okoliczności mogące skutkować odmienną ich oceną przez dwa różne organy i sądy. Pogląd składu większościowego nie wyjaśnia jak ta kolizja ocen, a przede wszystkim rozstrzygnięć powinna być rozwiązana w kontekście obniżenia świadczenia funkcjonariusza od 1 października 2017 r.

Wszystkie te uwagi – na poziomie wykładni systemowej – podważają stanowisko NSA, że określenie "służby na rzecz totalitarnego państwa" należy rozumieć inaczej niż wynika to z definicji art. 13b odczytywanej literalnie.

Podobnie moich wątpliwości do poprawności koncepcji NSA nie rozwiewa odwołanie się do zasad wykładni celowościowej czy funkcjonalnej. Przede wszystkim w ramach stosowanych zabiegów interpretacyjnych NSA, poszukując znaczenia zwrotu "służby na rzecz totalitarnego państwa" nie sięgnął do podstawowego źródła swoich poszukiwań, a mianowicie uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Przekonanie o naruszeniu przez literalne odczytanie definicji z art. 13b zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), nie tylko że nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, to przede wszystkim nie zostało skonfrontowane z argumentami prawodawcy zawartymi w uzasadnieniu projektu. Z uzasadnienia projektu wynikają natomiast następujące tezy, które w ramach powołania się na ww. zasady konstytucyjne powinny być co najmniej wzięte pod uwagę, a także rozważone i ocenione.

1) Rozwiązania przyjęte w ustawie zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. nie są drugą represją wobec funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa PRL, lecz mają na celu doprowadzenie do skuteczności rozwiązań przyjętych w ustawie z 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), określanej mianem "pierwszej ustawy dezubekizacyjnej". Jak wyjaśnił bowiem ustawodawca: "rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie (...) [z]auważyć bowiem należy, iż wiele osób pobierających policyjne emerytury (maksymalna wysokość 80% podstawy wymiaru) ma również ustalone prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, w tym w dużej części I lub II grupy (odpowiednio 80% i 70% podstawy wymiaru). Na gruncie przepisów ustawy zaopatrzeniowej wysokość rent inwalidzkich nie jest uzależniona od wysługi emerytalnej i nie wzrasta na zasadach przewidzianych dla emerytur. W związku z powyższym po weryfikacji (zmniejszeniu) emerytur, osoby te skorzystały z możliwości pobierania rent inwalidzkich w tej samej, co wcześniejsze emerytury lub niewiele mniejszej wysokości, a zatem ustawa dezubekizacyjna nie miała wpływu na rencistów inwalidzkich, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990." I dalej: "[m]ając zatem na uwadze, aby świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe rozwiązania prawne." Także w dalszej części uzasadnienia ustawodawca kilkukrotnie wskazywał: "(...) należy ponownie podkreślić, iż założony przez ustawodawcę cel (tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie został osiągnięty, więc naprawa tego stanu rzeczy stanowi podstawowe ratio legis projektowanej ustawy)".

2) Ustawa zmieniająca nie może być postrzegana w kategoriach pozbawienia funkcjonariuszy praw słusznie nabytych, lecz powinna być traktowana jako instrument odebrania przywilejów związanych ze służbą w aparacie bezpieczeństwa PRL, co diametralnie zmienia podejście aksjologiczne do którego odwoływał się NSA. W uzasadnieniu projektu tę kwestię obszernie omówiono, wskazując m. in: "Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia. O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np. funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego".

3) Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie wynika, że zwrot "służba na rzecz totalitarnego państwa", którego znaczenia poszukiwał NSA, a w późniejszym czasie i SN, zastąpił wcześniejsze ustawowe określenie "służby w organach bezpieczeństwa państwa". Problem z nazewnictwem i klasyfikowaniem tych organów w kontekście niejednoznacznego orzecznictwa sądowego został również obszernie opisany w uzasadnieniu projektu ustawy. Z jego treści wynika jednoznacznie i bez najmniejszych wątpliwości, że prawodawca, przyjmując to określenie w pełni świadomie wskazał wyłącznie dwa jego wyznaczniki tj. czas i miejsce pełnienia służby bez kryterium "odkodowanego" przez NSA. Założeniem ustawodawcy, o czym stanowi wprost uzasadnienie projektu, było obniżenie policyjnych emerytur i rent policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę we wskazanym w ustawie czasie i miejscu bez względu na charakter wykonywanych przez nich czynności. Dodatkowe kryterium powoduje w istocie, że ustawa tak naprawdę nie jest i nie będzie realizowana zgodnie z wolą i założeniami ustawodawcy.

4) Nawiązując do zasad konstytucyjnych na które powołał się skład większościowy wspomnieć też należy, że pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r. była przedmiotem szczegółowej oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 24 lutego 2010 r. w sprawie K 6/09 potwierdził zgodność z Konstytucją przyjętych w niej rozwiązań. Do uzasadnienia tego wyroku, a także do szeregu szczegółowo wskazanych wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także Sądu Najwyższego szeroko nawiązywał projektodawca, przekonując o braku naruszenia ustawą zmieniającą zarówno zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i zasady równości. Uważam, że argumenty te powinny być poddane gruntownej analizie skoro skład większościowy postanowił "poprawić" definicję legalną prawodawcy.

W mojej ocenie niezasadność tezy NSA o konieczności indywidualizacji zachowań byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL w imię zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości trafnie podważają argumenty zawarte w uzasadnieniu jednego ze zdań odrębnych zgłoszonych do uzasadnienia ww. wyroku TK – Sędziego Teresy Liszcz. W związku z tym, że wyrażone w tym uzasadnieniu poglądy w pełni podzielam na zakończenie zacytuję jego niewielki fragment odnoszący się do konieczności "grupowego", a nie "indywidualnego" potraktowania funkcjonariuszy "pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa": "W kontekście takiego charakteru zadań i metod działania organów bezpieczeństwa wymienionych w art. 2 zaskarżonej ustawy, szczególne, wybitnie korzystne, uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy tych organów jawią się, na gruncie aksjologii i standardów demokratycznego państw prawnego, nie jako słusznie nabyte uprawnienia, lecz jako grupowy przywilej osób szczególnie zasłużonych dla totalitarnego reżimu i będących jego beneficjentami.

Przywilej ten należał im się z tego tylko tytułu, że byli funkcjonariuszami wymienionych w ustawie organów, a nie ze względu na jakieś rzeczywiste lub rzekome indywidualne zasługi. Przysługiwał w jednakowym stopniu tym, którzy bezpośrednio dopuszczali się łamania praw człowieka, jak i tym, którzy tego nie czynili, akceptując jednak działalność tych organów swoją - dobrowolną wszak - służbą w nich, a także, wspierając ją wykonywaną na różnych stanowiskach pracą i otrzymując za nią wyższą zapłatę oraz inne świadczenia socjalne niż za pracę tego samego rodzaju wykonywaną na rzecz innych podmiotów. Jako nieuzasadniony przywilej, szczególne uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL nie korzystają z ochrony, jaka przysługuje prawom słusznie nabytym, i dlatego Trybunał Konstytucyjny zasadnie uznał, że mogą zostać ("grupowo") odebrane, a raczej - jak uczyniły to zaskarżone przepisy - istotnie ograniczone, w drodze ustawy, tak samo jak w drodze ustawy zostały im ("grupowo") nadane.

Wyrazem ewidentnego nieporozumienia jest zatem zarzut, jakoby przepisy ograniczające te niesprawiedliwe przywileje wprowadzały tym samymnzbiorową odpowiedzialność" czy też "zbiorowe represje" wobec byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL. Absurdalność tezy o "zbiorowej represji" w postaci ograniczenia przywileju emerytalnego funkcjonariuszy bezpieczeństwa uwidacznia się jaskrawo, gdy porówna się wysokość ich emerytur, także po ograniczeniu (a także rent inwalidzkich, niepodlegających ograniczeniu), z wysokością emerytur (lub rent inwalidzkich) dużej populacji osób zaangażowanych w działalność "Solidarności" i inną działalność opozycyjną wobec władz PRL, nierzadko będących ofiarami służby bezpieczeństwa, które przechodziły na emeryturę lub rentę w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. i którym ustalano wymiar tych świadczeń na podstawie wynagrodzenia z najgorszego dla nich okresu, gdy przez całe miesiące lub lata byli - z powodu swojej działalności na rzecz suwerenności Polski i demokracji - bezrobotni albo wykonywali najniżej opłacane prace."

Uważam, że powyższy pogląd pozostaje aktualny również w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w ustawie zmieniającej z 2016 r.

Z powyższych względów, skorzystałam z uprawnienia przewidzianego w art. 137 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.