Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 40/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę K. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie przedstawienia propozycji służby.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS".
Postanowieniem z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 81/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1619/18 uchylił to postanowienie, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślił, że skoro – zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w. KAS – propozycja pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnegona bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że 1 lipca 2019 r. zapadła uchwała siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 1/19. Opierając się na treści uzasadnienia tej uchwały, Sąd uznał, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną złożył K. D., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- 1. art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia niezgodnie z wykładnią zaprezentowaną w postanowieniu NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1619/18, w następstwie którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, w którym związano Sąd pierwszej instancji oceną, że na tle badanej sprawy zakończenie sprawy w przedmiocie propozycji dalszego pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej powinno przybrać formę decyzji administracyjnej;
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sprawie, w której istniała kognicja sądów administracyjnych, wynikająca z obowiązku wydania w stosunku do skarżącego decyzji określonej w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS;
- 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi na bezczynność, podczas gdy skarga z [...] sierpnia 2017 r., uzupełniona pismem procesowym z [...] kwietnia 2019 r., swoim zakresem obejmowała również przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., a mimo to w toku postępowania nie wydano zarządzeń, o jakie skarżący wnosił [...] kwietnia 2019 r. – w przedmiocie rozdzielenia skarg na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. i ich połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 p.p.s.a., przez co od dnia wniesienia skargi ([...] sierpnia 2017 r.) w sprawie ze skargi na przewlekłość Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności, bowiem postanowienie z 24 czerwca 2019 r. odnosiło się wyłącznie do sprawy w przedmiocie bezczynności, czemu Sąd pierwszej instancji dał wyraz również w postanowieniu z 2 października 2019 r., a końcowo również w postanowieniu zaskarżonym aktualnie skargą kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się na wstępie do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Ustosunkowując się podniesionych zarzutów, należy najpierw wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zostało wydane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1619/18, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 81/17 odrzucające skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. W następstwie tego postanowienia WSA w Rzeszowie - ponownie rozpoznając sprawę - wydał postanowienie objęte niniejszą skargą kasacyjną.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., o czym poniżej) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku (postanowienia) Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, tj. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Ponadto - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę ma obowiązek odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy z uwagi na podjęcie przez NSA w składzie siedmiu sędziów uchwały zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku NSA zapadłym w tej konkretnej sprawie (por. treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08).
Taka sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w niniejszej sprawie, w której po wydaniu przez NSA postanowienia z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1619/18 uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi, zapadła uchwała siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały zawarto stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od tego zaprezentowanego w zapadłym w sprawie postanowieniu NSA dotyczące w szczególności charakteru prawnego samej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, bez dopełniającego ją elementu w postaci oświadczenia o przyjęciu tej propozycji.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że p.w. KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.
KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Zwrócono przy tym szczególną uwagę na to, że aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje bowiem zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję, za zgodną wolą obu stron.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania można w sposób bezpośredni przenieść na grunt niniejszej sprawy.
Wskazać należy w pierwszej kolejności, że do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w. KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, albo – tak jak w niniejszej sprawie - nie otrzymał pisemnej propozycji, jego stosunek służbowy wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS).
Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 przepisów wprowadzających KAS.
Powyższe prowadzi do wniosku, że:
- 1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
- 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
- 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
- 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
- 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 ustawy p.w. KAS),
- 6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w. KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.
KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.
Przypomnieć tu należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w. KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.
W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.
Ponadto - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przedstawiana funkcjonariuszom celnym na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).
Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w. KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).
Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).
Skoro zaś rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 190 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji słusznie odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie, zasadnie opierając się – na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. - na treści uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że nie jest on zasadny. Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Jednocześnie podkreśla się, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (zob. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 509, A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, art. 134, Nb 5-7, a także wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 244/20, wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 783/20).
W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy skargi został rozszerzony dopiero pismem procesowym z [...] kwietnia 2019 r., a więc wniesionym już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, na mocy którego, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie z 7 marca 2018 r. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, związany granicami sprawy, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógł uwzględnić żądania strony skarżącej rozszerzenia przedmiotu sprawy.
Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.