Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 3 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 178/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę L. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżone pismo informujące skarżącą o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Jest to decyzja pierwszoinstancyjna, od której przysługiwało odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu I instancji jest natomiast niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16.11.2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w.KAS" w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu I instancji, gdyż pisemna informacja o braku propozycji służby Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożona funkcjonariuszowi służby mundurowej jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby i podlega zaskarżeniu do Szefa KAS, a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa KAS, a tym samym błędne przesądzenie, że informacja o wygaszeniu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS - w sytuacji, gdy informacja o wygaszeniu stosunku służbowego nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub inną czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, zatem w sprawie nie ma właściwości sądu administracyjnego, a złożona skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego;
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie informacji o wygaszeniu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. za decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu I instancji - w sytuacji, gdy informacja wygaszeniu stosunku służbowego nie jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczyła bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnych, pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) i nie podlega kontroli sądu administracyjnego;
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 p.w. KAS, art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że informacja o braku zatrudnienia i wygaśnięciu stosunku służby jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i podlega kontroli sądu administracyjnego - w sytuacji gdy informacja o wygaszeniu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w informacji nie sposób dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym, a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wygaszeniu stosunku służbowego jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy informacja ta nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyni jedynie zadość wymogom nałożonym na organ w art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS i nie stanowi czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego;
- 2. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wygaszeniu stosunku służbowego jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy przepisy ustawy p.w. KAS nie regulują formy prawnej informacji o wygaśnięciu stosunku służby, jak i trybu odwoławczego od takiej informacji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 p.w. KAS), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 p.w. KAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania w zakresie stosunków pracy;
- 3. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja o wygaszeniu stosunku służbowego jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że p.w. KAS nie przewidują formy decyzji dla informacji o wygaśnięciu służby w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w. KAS) - w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji gdy złożona informacja o wygaśnięciu stosunku służby nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę;
- 4. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stosowania wykładni prokonstytucyjnej, gdyż nie zachodzi pominięcie ustawodawcze, polegające według Sądu na tym, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS) nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, ponadto zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej powoduje, że mimo uregulowania w ten sam sposób sytuacji prawnej dwóch grup zawodowych zatrudnionych w KAS (funkcjonariuszy i pracowników) w przypadku otrzymania propozycji pracy, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej - w tym prawa do sądu - funkcjonariuszy i pracowników, odmawiając tym samym pracownikom prawa gwarancji ochrony stosunku pracy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez stronę wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się bezskuteczna z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie funkcjonariuszka Służby Celno-Skarbowej nie otrzymała w terminie wskazanym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował ją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a jej stosunek służbowy wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ponadto wskazał, że od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. funkcjonariuszka będzie wykonywała obowiązki służbowe w Samodzielnym Referacie [...] w [...] Urzędzie Skarbowym Ł. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej.
Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2017 roku nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W szczególności nie stanowi, jak to błędnie uznał to Sąd pierwszej instancji decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji.
Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne).
Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżone pismo posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. takiego elementu nie zawiera. Jest jedynie skierowaną do funkcjonariuszki informacją, że nie otrzyma propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, wraz ze wskazaniem skutków, które będą się z tym wiązały, a także określeniem miejsca dalszego wykonywania czynności służbowych - Samodzielny Referat [...] w [...] Urzędzie Skarbowym Ł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w sprawie pismo nie jest też innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób przyjąć, aby dotyczyło bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych czy też je konkretyzowało.
Raz jeszcze podkreślić należy jego informacyjny charakter, jak również to, że jest to czynność wewnętrzna, mieszczącą się w sferze władztwa służbowego, na co wskazuje określenie miejsca dalszego wykonywania czynności służbowych. Stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego finałem będzie wydanie decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. są zasadne, jednak pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Nieusprawiedliwione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów p.w. KAS, k.p.a. oraz Konstytucji RP dotyczące przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że informacja o wygaszeniu stosunku służbowego jest decyzją administracyjną w sytuacji, gdy przepisy ustawy p.w. KAS nie regulują formy prawnej informacji o wygaśnięciu stosunku służby. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji, z powołaniem się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, słusznie wskazał, że funkcjonariuszowi, który w określonym przez prawo terminie tj. do 31 maja 2017 r. nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przysługuje prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.