Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2229/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi T. T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku: I. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do rozpoznania wniosku skarżącego z 23 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 23 listopada 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnych mu kwot świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), z uwzględnieniem należnych odsetek. W dniu 29 listopada 2018 r. Komendant Powiatowy w Kołobrzegu wysłał pismo skarżącego do komórki finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie.

Pismem 28 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie zawiadomił skarżącego m.in. o braku podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwagi na brak regulacji prawnych, oraz o tym, że niezbędne czynności materialno-techniczne w zakresie ponownego przeliczenia ekwiwalentu zostaną dokonane w momencie pojawienia się norm prawa materialnego dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia i tym samym umożliwiających organowi dokonanie przedmiotowych naliczeń, bez konieczności ponownego składania wniosku.

Pismem z 14 czerwca 2019 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie ponaglenie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji podtrzymał stanowisko organu i ponownie poinformował skarżącego, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania, z uwagi na brak stosownych regulacji dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia przy ustalaniu należnych ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

W dniu 10 lipca 2019 r. T. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w sprawie wniosku z 23 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podkreślając że do chwili obecnej nie doszło do uchwalenia nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Podniósł, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż nie mógł przeliczyć ekwiwalentu z powodu braku instrumentów prawnych. Nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu, przy czym jego przyznania nie odmówiono, o czym poinformowano skarżącego.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana.

Sąd ten wskazał, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu sposobu załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego przez organ nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał. Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej Sąd nie zgodził się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego.

Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku Trybunału, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.

Zdaniem tego Sądu niewątpliwie wyrok Trybunału, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Zatem istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Zdaniem Sądu zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, bowiem udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału - jest wystarczająca.

W związku z powyższym Sąd ten, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak na wstępie.

O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 23 listopada 2018 r., nie podejmując jednej z dwóch możliwych form załatwienia sprawy tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty ekwiwalentu, przez co doszło do uznania, iż Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 listopada 2018 r., podczas gdy z bezczynnością organu mamy do czynienia tylko w przypadku, gdy organ jest zobowiązany do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności na podstawie przepisów prawa, a w sprawie objętej wnioskiem skarżącego z 23 listopada 2018r. organ nie był uprawniony do podjęcia żadnej ze wskazanych czynności, a jedynie do wysłania pisma informującego, z uwagi na brak przepisów uprawniających do wydania decyzji bądź dokonania czynności materialnotechnicznej w zakresie ponownego naliczenia ekwiwalentu;
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje podstawa prawna rekonstrukcji treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w części uchylonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, w ten sposób, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, ewentualnie do dokonania czynności materialnotechnicznej w postaci jego ponownego wyliczenia i wypłacenia, podczas gdy ww. przepis utracił moc w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przez co nie istniała podstawa prawna do dokonania czynności materialnotechnicznej ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu, nadto nie stanowił podstawy do ponownego wydania orzeczenia przyznającego bądź odmawiającego wypłaty świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, gdyż taka czynność została już dokonana w postaci wypłaty ekwiwalentu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji;
3. 3) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z ww. przepisów wynika sposób obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy policjanta w przypadku jego zwolnienia ze służby, podczas gdy z przepisu art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji wynika jedynie uprawnienie do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty ekwiwalentu w przypadku jego niewykorzystania, brak jest natomiast wskazania do przyjęcia określonego czynnika mnożenia warunkującego wypłatę należnego ekwiwalentu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione zarzuty oparte zostały na podstawach określonych w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów in genere należy wskazać, że bez względu na podstawę zarzutów w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla ugruntowanego i jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U.

z 2018 r., poz. 2102). Przy czym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie (dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem, tj. wysłanie pisma informacyjnego do strony, nie może być uznany za odpowiadający prawu oraz że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do merytorycznego załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bądź wydania decyzji odmownej. Sąd pierwszej instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji, nie przesądzając w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości zgodnie z żądaniem strony), wskazał tylko ją jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Jest ono konsekwencją prawidłowej wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji oraz oceny skutków wywołanych przez wspomniany wyżej wyrok Trybunału z 30 października 2018 r.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w okresie wpływu pisma skarżącego oraz udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek przez organ (tj. stanu bezczynności organu), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy o Policji, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę. Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a ustawy o Policji nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r., policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej wynikającym z zarzutów 2.-3., iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można więc zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. Ustalając podstawę prawną działania oraz sposób załatwienia wniosku skarżącego organ winien był uwzględnić także treści wyroku Trybunału. W takiej sytuacji obowiązkiem organu stosownie do okoliczności faktycznych sprawy było ustalenie koniecznych okoliczności faktycznych, których zakres wynika z przepisu art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie ze wspomnianym wyrokiem Trybunału i w konsekwencji wydanie decyzji odmownej albo dokonanie czynności materialno-technicznej. Są to jedyne legalne sposoby działanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego.

Z treści skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób miało z kolei dojść do naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji, a do obowiązków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zastępowanie strony w formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej. Z tych względów zarzut 2. i 3. skargi kasacyjnej nie znajdują podstaw.

Zarzut 1. jest nieuzasadniony. Odnosi się on do zasadniczego problemu rozpoznawanej sprawy, którym była kwestia, czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej, przyjmując że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty, to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował zatem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., bowiem organ pozostał w bezczynności, nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia - w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące.

Zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. jest nieuzasadniony. Artykuł 35 k.p.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, składającą się z pięciu paragrafów o dość dużym zróżnicowaniu treściowym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.

Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych przyczyn zarzut 1. należało uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.