Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2019 r. II SA/Wa 265/19, oddalił skargę J. I. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. I. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa poddania się przez J. I. badaniu na zawartość alkoholu, w sytuacji gdy nie kierował on pojazdem mechanicznym, nie był uczestnikiem zdarzenia oraz nie odbywał tego dnia służby, może świadczyć o zaistnieniu "ważnego interesu służby" uzasadniającego jego zwolnienie ze służby w Policji;
- 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej kontroli odwoławczej zaskarżonej decyzji, niesłuszne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w oparciu o cały materiał procesowy i kontroli odwoławczej w granicach skargi z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., w tym brak wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, tj. oparcie się jedynie na przesłance ważnego interesu służby, na który powoływały się organy uzasadniając zasadność zwolnienia J. I. z Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy do chwili obecnej skarżącemu nie przedstawiono żadnych zarzutów oraz nie przeprowadzono żadnych czynności śledczych w odniesieniu do jego osoby, tj. nie rozpytano go ani nawet nie przesłuchano w charakterze świadka, a wszelkie ustalenia w przedmiotowej sprawie poczyniono jedynie w oparciu o zeznania współpasażera;
- - poprzez oddalenie skargi i niezasadne zaakceptowanie przez Sąd uchybienia organu polegającego na oddaleniu wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków - funkcjonariuszy Policji w osobach sierż. M. K., podinsp. D. M., podinsp. M. M., sierż. szt. P. I. oraz sierż. L. B., na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które miały znaczenie dla zweryfikowania powoływanej przez organy obu instancji przesłanki zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, przez co Sąd naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 138 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało zignorowaniem uchybienia dotyczącego nieustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy;
- - zaniechanie należytego ustosunkowania się do zarzutów skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących nienależytego ustalenia stanu faktycznego dla poczynienia ustaleń co do tego, czy całokształt dowodów przemawia za wystąpieniem przesłanki "ważnego interesu służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez organy administracyjne i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia, przez co ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie była wadliwa;
- - nie przeanalizowanie w sposób należyty stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku brak zawarcia dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia, skutkujące naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z [...] stycznia 2022 r. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (zob. wyrok NSA z 27.06.2019 r. I FSK 934/17, LEX nr 2694714).
Postawione w niniejszej sprawie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuty nie spełniają powyższych wymagań. Szereg zarzutów skonstruowana jest bowiem w ten sposób, że tworzy niespójną zbitkę norm (dla przykładu: "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a."; "art. 151 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 138 pkt 2 k.p.a."), przy czym żaden z tych zarzutów nie został w dostateczny sposób uzasadniony, Sąd I instancji nie orzekał w oparciu o art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (w uzasadnieniu powołano art. 151 p.p.s.a., jako podstawę oddalenia skargi), nie ma art. 138 pkt 2 k.p.a. (jest natomiast art. 138 § 2 k.p.a.), a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał na myśli.
Natomiast zarzut naruszenia art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony, nie wskazano postaci naruszenia tych przepisów, nie mówiąc już o wykazaniu potencjalnego wpływu na wynik sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Sąd I instancji na str. 18-21 uzasadnienia wyraźnie opisał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich dowodach się oparł (nie ma potrzeby powtarzania tego opisu). Wynika z tego, że pojazd, w którym na parkingu został zastany skarżący, poruszał się wcześniej po drodze publicznej w sposób wskazujący na to, że kierowca jest pod wpływem alkoholu, a od samego skarżącego i jego kolegi (a tylko oni dwaj byli w samochodzie) wyczuwalna była woń alkoholu. Takie ustalenia były podstawą oceny postawy skarżącego na gruncie prawa materialnego, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. wiąże się z zarzutem ujętym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i zostanie omówiony później.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. I OSK 301/11).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje tego pojęcia. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.
Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego.
Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy wystarczająco wykazana. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że samochodem podróżowały dwie osoby (zeznania świadka jadącego za nim). Na parkingu okazało się, że są nimi skarżący i jego kuzyn i od obydwu była wyczuwalna woń alkoholu. Wcześniej natomiast samochód, w którym jechali, poruszał się tak, jakby kierowca był pod wpływem alkoholu. Nawet jeśli przyjąć, że kierowcą samochodu nie był skarżący, tylko jego kuzyn, to i tak jest to wystarczająca podstawa do uznania, że interes służby wymagał usunięcia skarżącego z Policji. Policjantem nie powinna być bowiem osoba, która – nawet jeśli nie była kierowcą – to co najmniej tolerowała fakt, że w jej obecności po publicznej drodze prowadzi samochód osoba, która jest pod wpływem alkoholu i stwarza w ten sposób zagrożenie dla ruchu i zdrowia oraz życia ludzi, co potwierdził sposób poruszania się samochodu zaobserwowany przez świadka.
W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia moralności szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność (także poprzez fakt braku współpracy przy jednoznacznym wyjaśnieniu sprawy) niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. W sprawie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony. Takie ustalenia były wystarczające do wyciągnięcia wniosków, na gruncie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co czyni niezasadnym zarzut jego naruszenia.
Dodać jedynie należy, że wynikający z przepisów procedury administracyjnej (to w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji – z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ dla wykazania trafności zastosowanej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie miał obowiązku przeprowadzania wszystkich wnioskowanych przez niego dowodów (w tym z zeznań innych Policjantów na okoliczności nieistotne dla oceny zaistniałego zdarzenia), gdyż te dotychczas zgromadzone były wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.