Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/19 wydanym w sprawie ze skargi E. S. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z 2 maja 2019 r. nr 6/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz E. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją P. S.A. z siedzibą w W., zwane dalej także "Spółką", odmówiło skarżącej udostępnienia treści umowy zawartej między Spółką a Starostwem Powiatowym w Świebodzinie, dotyczącej użytkowania drogi przebiegającej przez wieś Rusinów, zgodnie z wnioskiem skarżącej z 26 marca 2019 r. Zdaniem Sądu Spółka nie wykazała jednak, że umowa stanowi dla niej tajemnicę przedsiębiorstwa. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p." pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa należy definiować z odesłaniem do art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 4190), co oznacza, że ochronie nie podlega każda informacja stanowiąca dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w znaczeniu obiektywnym, ekonomicznym, a tylko ta informacja, której ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na jakikolwiek uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania przez rynkowych konkurentów.
Za niewystarczające uznał Sąd pierwszej instancji stwierdzenie, że informacje zawarte w umowie "z uwagi na rodzaj kontrahenta i przedmiot, którego ona dotyczy, mają dla P. S.A. wartość gospodarczą, którą jako tajemnicę przedsiębiorstwa chroni". Nie wiadomo, jakiego rodzaju informacje zawarte w umowie o użytkowanie drogi powiatowej mają dla Spółki znaczenie (wartość) gospodarcze, w czym wyraża się wartość gospodarcza tych informacji i jakie skutki gospodarcze wywołałoby jej ujawnienie. Ponadto Spółka nie wykazała dostatecznie, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności tej umowy.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co przesądzało o konieczności jej uchylenia.
Skargę kasacyjną złożyło P. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędną wykładnię, przejawiającą się w niezasadnym przyjęciu, że P. S.A. nie wykazała dostatecznie, że umowa, zawarta pomiędzy P. S.A. a Starostwem Powiatowym w Świebodzinie dotycząca użytkowania drogi przebiegającej przez wieś Rusinów, stanowi dla niej tajemnicę przedsiębiorstwa, gdy z materiału sprawy wynika, że treści o ujawnienie których wnioskodawczyni wnosiła, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy (P. S.A.).
W oparciu o tak sformułowany zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Spółki "od W." kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zważywszy na przedmiot umowy - uregulowanie kwestii korzystania z drogi, a także mając na uwadze, iż Spółka ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą zawiera podobne umowy także z innymi podmiotami, to ujawnienie w uzasadnieniu decyzji większej ilości informacji, dla których przedmiotowa umowa została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, narażałoby już interesy gospodarcze Spółki i polepszyłoby pozycję negocjacyjną innych podmiotów, z którymi zawiera ona podobne umowy.
W piśmie z 15 grudnia 2022 r. P.2 S.A. z siedzibą w P. poinformował o wstąpieniu w prawa i obowiązki Spółki.
Zarządzeniem z 3 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej u.z.n.k.) nie jest zasadny. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tego upatruje w ich błędnej wykładni "przejawiającej się w niezasadnym przyjęciu, że P. S.A. nie wykazała dostatecznie, że umowa zawarta pomiędzy P. S.A. a Starostwem Powiatowym w Świebodzinie dotycząca użytkowania drogi przebiegającej przez wieś Rusinów, stanowi dla niej tajemnicę przedsiębiorstwa". Z treści tego zarzutu wynika, że nie dotyczy on błędnej wykładni tych przepisów lecz niezasadnego przyjęcia przez Sąd, że ustalony przez Spółkę stan faktyczny nie potwierdza, że żądana przez wnioskodawczynię umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bądź niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Potwierdza to uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym poza przytoczeniem treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. autor skargi kasacyjnej nie dokonuje wykładni tego przepisu ani wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zatem należy tu wskazać, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać oceny Sądu co do nieprawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Dodatkowo w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Tymczasem naruszenie przepisów k.p.a. przez organ legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił bowiem skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. z powodu naruszenia przepisów postępowania a nie naruszenia prawa materialnego. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. spowodował, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niepodważone stanowisko Sądu I instancji co do niewykazania przez Spółkę, że żądana przez wnioskodawczynię umowa stanowi dla Spółki tajemnicę przedsiębiorcy.
Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości wykładnię przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. co do wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy definiuje się przez odwołanie do art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w którym używa się pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Wobec braku jakiejkolwiek argumentacji Spółki zmierzającej do podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni omawianych przepisów, należy tu powtórzyć za Sądem I instancji, że w świetle art. 11 ust. 2 u.z.n.k., określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji, przy czym musi być to oceniane każdorazowo w warunkach danej sprawy. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje przez odesłanie do tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to jest to istotna wskazówka interpretacyjna tego określenia, w szczególności elementu wartości gospodarczej informacji.
Nie sposób przyjąć, że ochronie podlega każda informacja stanowiąca dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w znaczeniu obiektywnym, ekonomicznym. W ten bowiem sposób, przy zachowaniu pozostałych wymagań określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorca mógłby być zwolniony od ujawniania treści jakiejkolwiek umowy mającej dla niego znaczenie ekonomiczne. To z kolei stanowiłoby zbyt daleko idące ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Wartość gospodarczą informacji na użytek jej ochrony przed nieujawnieniem jako tajemnicy przedsiębiorstwa można przypisać informacji, której ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na jakikolwiek uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania przez rynkowych konkurentów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest również stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny ustalony przez Spółkę w zaskarżonej decyzji nie daje podstaw aby uznać, że żądana we wniosku umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do uznania przedmiotowej umowy za tajemnicę przedsiębiorcy nie jest wystarczające stwierdzenie, że informacje zawarte w umowie "z uwagi na rodzaj kontrahenta i przedmiot, którego ona dotyczy, mają dla P. S.A. wartość gospodarczą, którą jako tajemnicę przedsiębiorstwa chroni".
Należy bowiem zauważyć, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełniania w sprawie przesłanek materialnych i formalnych tej odmowy. Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Przedsiębiorca w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że objęcie umowy tajemnicą przedsiębiorcy usprawiedliwia przedmiot tej umowy zawartej z podmiotem samorządowym, tj. uregulowanie kwestii korzystania z drogi, a także to, że Spółka zawiera podobne umowy także z innymi podmiotami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnienie w uzasadnieniu decyzji większej liczby informacji, dla których według Spółki przedmiotowa umowa została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, nie polepszyłaby pozycji negocjacyjnej innych podmiotów, z którymi Spółka zawiera podobne umowy.
Nie można zgodzić się ze Spółką, że nawet wymienienie elementów składowych umowy polepszyłoby innym podmiotom pozycje negocjacyjną. Wbrew twierdzeniom Spółki nie jest uprawniony pogląd, że całkowicie wystarczające jest wskazanie przez Spółkę w uzasadnieniu decyzji, że informację zawarte w umowie z uwagi na rodzaj kontrahenta i przedmiot, którego dotyczy mają dla Spółki wartość gospodarczą, którą jako tajemnicę przedsiębiorcy chroni.
Jak to zasadnie stwierdził Sąd I instancji, z zaskarżonej decyzji nie wiadomo jakiego rodzaju informacje zawarte w umowie o użytkowanie drogi powiatowej mają dla Spółki znaczenie (wartość) gospodarczą, w czym wyraża się wartość gospodarcza tych informacji i jakie skutki gospodarcze wywołałoby jej ujawnienie. Ponadto, jak to dostrzegł Sąd I instancji, Spółka nie wykazała także dostatecznie, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności tej umowy. Za takie wykazanie nie może być bowiem potraktowane, stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem wniosku skarżącej są dokumenty dotyczące negocjacji z urzędami, które zostały wymienione w "Wykazie rodzajów informacji wrażliwych występujących w zakresie działania P. S.A. podlegających szczególnej ochronie". Przyjmuje się zgodnie, że podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnego działania w celu zachowania w poufności informacji, musi być oceniane każdorazowo w warunkach danej sprawy.
Nie wystarczy jedynie samo formalne objęcie danych informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy czy poufności (np. w drodze uchwały). W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie znajduje się żaden dokument wskazujący, że takie działania - formalne i faktyczne zostały podjęte względem spornej umowy. Ograniczenie się do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że "te dokumenty i materiały są odpowiednio chronione, nadzorowane i archiwizowane" nie jest wystarczające. W skardze kasacyjnej nie podjęto rzeczowej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Powołano się jedynie na to, że zasadą jest zawieranie przez jednostki samorządu terytorialnego umów na wzorach obowiązujących w tych jednostkach.
Tym samym, zdaniem Spółki próby ich modyfikacji w szerszym zakresie są utrudnione a często wręcz niemożliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Spółka nie czyni skutecznych zabiegów co do zawarcia w umowach stosownych klauzul poufności całości bądź części umów, to jest to oznaka niezasadności takich żądań wobec drugiej strony umowy, spowodowanej tym że podmioty samorządowe nie chcą aby tego typu umowy były poufne. Bez względu na podaną tu przyczynę, brak klauzuli poufności w żądanej umowie wskazuje na to, że Spółka nie wykazała dostatecznie, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności przedmiotowej umowy.
Także jednostronne objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa wielu zakresów działalności Spółki nie jest wystarczające do spełniania przesłanek do objęcia żądanej umowy tajemnicą przedsiębiorcy. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego objęcie żądanej umowy tajemnicą przedsiębiorcy nie wynika z przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Regulaminu Pracy i Polityki Bezpieczeństwa Informacji w Grupie Kapitałowej P. stanowiącej załącznik do Zarządzenia nr 14/2015 Prezesa Zarządu Spółki P. S.A. z 26 marca 2015 r. w szczególności jej punkt 12. Podobnie nie przemawia za tym punkt 2 Regulaminu Zasad Ochrony Informacji obowiązującego w Spółce. W szczególności należy zauważyć, że żądanie nie dotyczy dokumentów z negocjacji, lecz zawartej umowy. Uwzględnienie stanowiska Spółki doprowadziłoby do jednostronnego, bez uzasadnienia, ograniczenia przez Spółkę konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.