Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2496/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 20 kwietnia 2021 r., nr BDG.0143.95.2021.KS, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z 24 marca 2021 r. o odmowie udostępnienia W.S. informacji publicznej w postaci kserokopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w okresie [...].
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 5 lutego 2021 r. skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji publicznej. Pismem z 23 lutego 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania - w terminie 5 dni - że za udostępnieniem żądanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania. W związku z powyższym organ samodzielnie ocenił, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego dla przetworzenia wnioskowanych informacji. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.
z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), dla udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej wymagane byłoby: zgromadzenie i przegląd spraw, które załatwiono we wskazanym okresie w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], a następnie przekształcenie (zanonimizowanie) i sporządzenie wielu kserokopii określonych dokumentów. Wymaga to podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu.
W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że dysponent informacji nie ma bazy danych, której funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie wskazanych przez wnioskodawcę informacji. W celu wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi uznanych za częściowo zasadne oraz zarzutów uznanych za zasadne i bezzasadne, a także usunięcia danych chronionych prawem umożliwiających chociażby pośrednią identyfikację osób, których dotyczy, niezbędnym byłoby przeprowadzenie analizy kilkuset dokumentów zgromadzonych łącznie w około 100 teczkach (z lat [...]); materiały te są przechowywane w archiwum jednostki, wraz z całością materiałów postępowań skargowych - według numeracji przydzielonej osadzonym bez względu na tematykę skargi, czy sposób jej załatwienia. Organ wskazał, że przygotowanie wnioskowanej dokumentacji wymagałoby oddelegowania do tej czynności jednego pracownika na okres kilku dni w wymiarze kilku godzin dziennie. Nie mógłby on w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych. Mogłoby to negatywnie wpłynąć na tok realizowanych zadań organu pierwszej instancji. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o bardzo dużej objętości w celu wyselekcjonowania treści, odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne, w kontekście jednej tylko jednostki penitencjarnej z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Zdaniem organu przy tym nie chodzi tylko o proste dane osobowe jak imię i nazwisko, wnoszącego skargę, ale wszelkie dane, których ujawnienie potencjalnie naruszyć mogłoby powszechnie obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takie usunięcie danych chronionych jest zatem nie tylko czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną - połączoną z wysiłkiem intelektualnym dla uniemożliwienia identyfikacji występujących w skargach osób, a także analizą - pod kątem ustalenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.
W ocenie organu żądana przez wnioskodawcę informacja spełnia kryteria przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś organ pierwszej instancji - na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji - nie dysponował gotową informacją, odpowiadającą kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Tym samym do jej uzyskania niezbędnym jest wykazanie, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Mając na względzie, że wnioskodawca nie wykazał występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, organ utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Sąd nie miał podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach organu pierwszej instancji, co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania żądanych informacji, jak i szacowanego związanego z tym nakładu pracy. Zdaniem sądu rozmiar niezbędnych przedsięwzięć uzasadnia z kolei konstatację, że sprostanie żądaniu wnioskodawcy wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego podstawowym celem działania nie jest nota bene udostępnianie informacji publicznej. W ocenie sądu na gruncie ustaleń organu nie może budzić wątpliwości, że żądana informacja - wobec zakresu przedsięwzięć dla jej opracowania - stanowiłaby przetworzoną, wnioskodawca zaś - nawet na etapie skargi - nie próbował wywieść szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za jej przygotowaniem dla jego potrzeb.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w stosownych rejestrach zamieszczono tak szczegółowe informacje (a więc zakres uwzględnienia skargi), jak zakłada to wnioskodawca (przepisy tego nie wykluczają), dane te także wymagałyby przetworzenia dla ustalenia, które przypadki są przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy. Nie przewidziano bowiem normatywnego obowiązku wydzielenia w danych rejestrach informacji o skargach uwzględnionych w całości, częściowo oraz uznanych za niezasadne, tak aby można to było przeprowadzić selekcję niejako automatycznie, bądź wręcz przy użyciu narzędzi informatycznych. Nie sposób wobec tego przyjąć, że organ dysponował żądanymi danymi bez potrzeby wstępnego przetwarzania - procesu wyszukiwania.
W świetle powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego nie uczyniono.
Z powyższych przyczyn sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, które nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik postępowania:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, pomimo tego, iż niweczy to uzyskanie pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej;
- naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zakresie uznania, iż skarżący nie wykazał nadrzędnego interesu publicznego, choć z ustawy zasadniczej wynika, iż jawność informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61). Jawność ta gwarantuje realizację demokratycznych zasad funkcjonowania władzy w państwie prawa oraz umożliwia kontrolę obywatelską działań organów władzy publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie zastępować autora skargi kasacyjnej i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na dwóch zarzutach naruszenia prawa materialnego: a) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz b) art. 61 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. został naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, pomimo tego, iż niweczy to uzyskanie pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należy zauważyć, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd nie powołał się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z treści uzasadnienia nie można też wywieść, że przepisy te były podstawą rozstrzygnięcia, a więc nie sposób uznać, że sąd pierwszej instancji w jakikolwiek sposób je "niewłaściwie zastosował". Rozważania sądu pierwszej instancji koncentrują się natomiast wokół wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czego zdaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Zarówno w ocenie organów, jak i sądu pierwszej instancji wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to oznacza, zdaniem organów oraz sądu pierwszej instancji, że dla jej uzyskania wnioskodawca powinien wykazać przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego w świetle bezspornego stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania przed organami nie uczynił. Ani z zarzutów skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje powyższą kwalifikację wnioskowanej informacji publicznej, czy też podnosi, iż jednak skarżący wykazał przed organami ww. przesłankę istotności. Zarzut a) skargi kasacyjnej nie odnosi się więc do realiów faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. W związku z powyższym pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
W drugim z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 Konstytucji RP "w zakresie uznania", iż skarżący nie wykazał nadrzędnego interesu publicznego, choć z ustawy zasadniczej wynika, iż jawność informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61). Zdaniem autora jawność ta gwarantuje realizację demokratycznych zasad funkcjonowania władzy w państwie prawa oraz umożliwia kontrolę obywatelską działań organów władzy publicznej. W przypadku tego zarzutu również należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odwoływał się do art. 61 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, rozważania sądu pierwszej instancji koncentrowały się wokół wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w którym to przepisie pojawia się pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a nie "nadrzędnego interesu publicznego". Zarzut ten jest więc oderwany od realiów przedmiotowej sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawia się akapit, w którym autor opisuje, powołując się na orzecznictwo, kiedy istnieje interes publiczny w uzyskaniu określonych informacji, a także konstatuje, że "nie ma wątpliwości, iż ww. informacje będą mogły mieć przełożenie na każdego osadzonego w ZK w [...], dlatego też podnoszony przez sąd pierwszej instancji brak wykazania interesu publicznego jest w ocenie strony skarżącej całkowicie chybiony.". Niemniej ww. wywód nie został w żaden sposób powiązany z odpowiednio sformułowanym zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej, a tym bardziej uzupełnianie postawionych przez niego zarzutów.
Z treści przedmiotowego zarzutu może wynikać, że skarżący kasacyjnie kwestionuje stan faktyczny sprawy tj. przyjęcie, iż "skarżący nie wykazał nadrzędnego interesu publicznego". Dla porządku wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, a takim bez wątpienia jest zarzut b). Dodatkowo podnieść należy, że art. 61 Konstytucji RP składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – czterech ustępów, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który konkretnie przepis został naruszony. Autor skargi kasacyjnej nie określił również formy naruszenia art. 61 Konstytucji RP – tj. czy został on naruszony przez błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretowanie stwierdzenia "w zakresie uznania" i przyporządkowywanie go do jednej z ustawowych podstaw, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji m.in. o działalności organów władzy publicznej określają ustawy, a zatem m.in. u.d.i.p. Zarzut naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej powinien więc zasadniczo zostać powiązany z przepisami ustawy, które w ocenie autora skargi kasacyjnej nie realizują norm określnych w Konstytucji albo są z nimi sprzeczne.
W związku z powyższym drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 286/21, w którym sąd ten dokonał wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – wyrok ten nie ma związku z realiami niniejszej sprawy, na co Sąd zwrócił już wyżej uwagę.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ właściwy w tym przedmiocie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 p.p.s.a.).