Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 727/19 wydanym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z 7 lutego 2019 r. nr 1 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie na rzecz strony skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 17 czerwca 2015 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, dalej zwanego "Rektorem" o udostępnienie następującej dokumentacji:
- 1. Dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" i został złożony w NCBiR wraz ze wszystkimi załącznikami.
- 2. Wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" zawierającego minimum: datę wydatku/zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiotu umowy/przedmiotu zobowiązania, strony umowy.
- 3. Każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym", a zostały złożone/przekazane do NCBiR, a dotyczy sprawozdawczości, kontroli, rozliczeń.
- 4. Dokumentu powstałego w ramach kontroli realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym".
- 5. List obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym".
W odpowiedzi na wniosek 25 czerwca 2015 r. Rektor poinformował Stowarzyszenie "o konieczności skierowania wniosku do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, który jest właściwy do udostępnienia żądanej dokumentacji".
Na skutek skargi Stowarzyszenia na bezczynność Rektora, wyrokiem z 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 206/16, WSA w Warszawie zobowiązał Rektora do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 113/1.
Następnie Rektor wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". W uzasadnieniu decyzji Rektor podał, że część informacji jest dostępna na stronie internetowej. Pozostałe informacje podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym z woli ustawodawcy w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, organ stosujący ww. ustawę został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie załączył do akt sprawy dokumentów, na które się powołuje jako podstawę faktyczną decyzji oraz które mają przesądzające znaczenie w sprawie. Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz był zobowiązany do skonfrontowania jej z materiałem źródłowym, jakim są informacje, które nie zostały udostępnione skarżącemu. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Skargę kasacyjną złożył Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a, przez wydanie wyroku bez oparcia się na dostarczonych do Sądu dokumentach niepodlegających ujawnieniu skarżącemu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło w ostateczności do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a, przez uchylenie decyzji w całości, pomimo braku podstaw do jej uchylenia,
- 2. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a, przez zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości przekraczającej poniesione przez niego koszty.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "przekazanie do ponownego rozpoznania", ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez NSA ze względu na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy. Wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Rektor dostarczył do Sądu segregator z dokumentami, o których ujawnienie wniosło Stowarzyszenie. Niejasne ponadto pozostaje, czy WSA nie otrzymał jednego dokumentu, czy wszystkich dokumentów składających się na akta sprawy niepodlegające ujawnieniu skarżącemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez oparcia się na dostarczonych do Sądu dokumentach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, niepodlegających ujawnieniu skarżącemu w toku postępowania sądowego, co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do jej uchylenia na obecnym etapie postępowania.
W sprawie nie budzi już wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej a żądana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną. Rektor odmówił decyzją udostępnienia tej informacji powołując się na ograniczenie jej udostępnienia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 381 ust. 1 i art. 365 pkt 11 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668) w zw. z art. 169 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1669) oraz art. 6 ust. 1 lit. c i f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.
UE L 119/1 z dnia 4 maja 2016 r.) oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tj. powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, prawo do prywatności i ochronę danych osobowych.
Sąd I instancji wskazał, że Rektor winien był na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazać wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, kompletne i uporządkowane akta sprawy. Dlatego w wyniku wykonania zarządzenia z 5 czerwca 2019 r., wezwaniem z 30 lipca 2019 r. zwrócił się do organu o nadesłanie w terminie 3 dni informacji publicznej, która nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem z 17 września 2015 r. stronie skarżącej, na co organ pismem z 7 sierpnia 2019 r. wskazał, że "W osobnej paczce zostaną wysłane dokumenty objęte wnioskiem skarżącego, które nie podlegały ujawnieniu".
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż "rzeczą oczywistą jest i niekontestowaną, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz był zobowiązany do skonfrontowania jej z materiałem źródłowym, jakim są informacje, które nie zostały udostępnione skarżącemu. Innymi słowy, skoro był to podstawowy argument organu i zasadniczy element zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie ustalenia te winny podlegać weryfikacji przez Sąd w ramach prowadzonej przez siebie kontroli. W przeciwnym bowiem razie, tj. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie nieuznające, bądź nawet uznające racje organu, czyniłoby ewentualne ustalenia Sądu całkowicie dowolnymi, ponieważ byłyby one oparte na absolutnie niezweryfikowanym stanie faktycznym. To zaś w konsekwencji sprowadziłoby się do iluzoryczności kontroli sprawowanej przez Sąd. Tym bardziej, że – jeśli chodzi o część merytoryczną – niezbadanie tego dokumentu nie pozwala na rozwianie chociażby podstawowych wątpliwości podnoszonych przez Stowarzyszenie".
Zdaniem Sądu I instancji "organ nie załączył do akt sprawy dokumentów i na które się powołuje, jako podstawę faktyczną decyzji oraz które mają przesądzające znaczenie w sprawie, to jeszcze w sposób zupełnie niezrozumiały nie wykonał zarządzenia Sądu wzywającego do ich nadesłania, mimo że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. zobowiązał się do nadesłania wspomnianych dowodów. Zatem już chociażby sam ten fakt świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, a to w konsekwencji wskazuje na uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego. Tym bardziej, że w tym zakresie organ winien stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym naruszył on art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Ponadto – co już wyżej przedstawiono – brak powyższego dokumentu sprawia, że wydana decyzja jest dla Sądu nieweryfikowalna, co w konsekwencji podważa jej zgodność z prawem".
Tymczasem organ, w piśmie z 7 sierpnia 2019 r. skierowanym do Sądu, będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu z 30 lipca 2019 r. wskazał, że "W osobnej paczce zostaną wysłane dokumenty objęte wnioskiem skarżącego, które nie podlegały ujawnieniu". Organ twierdzi, że w wyniku wezwania Sądu z 30 lipca 2019 r. pracownik Uniwersytetu dostarczył 7 sierpnia 2019 r. do Sądu segregator z dokumentami, o których ujawnienie wniosło Stowarzyszenie. Pracownik biura podawczego Sądu wyraźnie potwierdził wpływ do Sądu pisma pełnomocnika Rektora z 7 sierpnia 2019 r. wraz z załączonym segregatorem. Do pisma załączono ogólny wykaz dokumentów. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w prezentacie na odpisie pisma pełnomocnika Rektora z 7 sierpnia 2019 r. znajdującym się w aktach administracyjnych. Także na oryginale pisma pełnomocnika Rektora z 7 sierpnia 2019 r. znajdującym się w aktach sądowych widnieje prezentata, z której wynika, że do niego dołączono 1 segregator (z późniejszym dopiskiem "(brak)".
Na piśmie tym znajduje się również zarządzenie sędziego z 21 sierpnia 2021 r. Jego punkt 3) w brzmieniu "Dokumenty (1 teczka niebieska) umieścić w sejfie i nie udostępniać stronie skarżącej" został skreślony. Dodatkowo organ wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny przed wyrokiem z 21 listopada 2018 r. w sprawie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 17 czerwca 2015 r. otrzymał dokumenty niepodlegające ujawnieniu w takiej samej formie jak WSA, tj. segregator z ogólnym wykazem dokumentów, jednakże NSA nie zgłosił żadnych uwag co do kompletności otrzymanych dokumentów.
Pomimo tego w niniejszej sprawie Sąd I instancji, bez wyjaśnienia tych okoliczności i bez ponownego wezwania organu do złożenia tych dokumentów uznał, że organ nie wykonał wezwania Sądu i w oparciu o tą okoliczność uwzględnił skargę. i uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym należy uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku bez oparcia się na całych aktach sprawy, tj. bez oparcia się na dokumentach żądanych we wniosku z 17 czerwca 2015 r. niepodlegających ujawnieniu skarżącemu w toku postępowania sądowego. Jak to już wskazano wyżej jest to istotna część akt sprawy, bez której, jak to stwierdził Sąd I instancji niemożliwe jest zweryfikowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zatem, to uchybienie Sądu niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. bowiem, skoro Sąd I instancji niezasadnie uwzględnił skargę, to brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego Stowarzyszenia za I instancję. Jednak należy zauważyć, że gdyby uznać, że skarga została uwzględniona prawidłowo, to nietrafnie twierdzi organ, że zasądzono na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania w wysokości przekraczającej poniesione przez nie koszty i nieuzasadnione celowością dochodzenia swoich praw. Bowiem z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie poniosło następujące koszty: wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa 17 złotych, co łącznie stanowi kwotę przekraczającą tę zasądzoną przez Sąd I instancji na rzecz Stowarzyszenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przytoczenie przez Sąd I instancji jako podstawy zasądzenia kosztów postępowania także art. 205 § 1 p.p.s.a. stanowi oczywistą omyłkę pisarską, ponieważ z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie było reprezentowane przed Sądem I instancji przez radcę prawnego A. K. zatem podstawą tą powinien być także przepis art. 205 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.