Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 215/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 25 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do służby i ustalenia związku schorzenia ze służbą oddalił skargę w części dotyczącej zdolności do służby oraz odrzucił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie, po zapoznaniu się z odwołaniem N. K. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia 25 lipca 2018r. oraz całością zgromadzonej dokumentacji orzeczniczej, uchyliła w całości orzeczenie pierwszoinstancyjne, rozpoznała u orzekanego zaburzenia nerwicowe o obrazie depresyjno-lękowym miernie nasilone, zaburzające zdolności adaptacyjne w stopniu znacznym, rokujące poprawę; nadciśnienie tętnicze I stopnia łagodne; stan po skręceniu stawu skokowego lewego oraz zespół jelita drażliwego i uznała orzekanego za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem (zdolny do służby na zajmowanym stanowisku). Ponadto organ uznał, że nie istnieje związek schorzenia albo ułomności z warunkami lub właściwościami służby.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że skierował odwołującego się na dodatkowe konsultacje specjalistyczne, w tym przede wszystkim na konsultację psychiatryczną i kardiologiczną. Ocena sprawności stawu skokowego lewego była oceniana przez CKL w 2016 r. (orzeczenie nr [...]). Komisja rozpoznała wówczas pourazową niedomogę motoryczną tego stawu po urazie w służbie w 2014 r., która ogranicza w sposób trwały zdolność do służby orzekanego (kategoria B). Konsultująca kardiolog po badaniu własnym rozpoznała nadciśnienie tętnicze F, które należy kwalifikować według § 47pl wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014r. poz. 1898), gdzie w rubryce 5 widnieje kategoria B/C.
Komisja zakwalifikowała schorzenie do kategorii B ze względu na stopień jego zaawansowania, przebieg i sposób leczenia (choroba nie spowodowała powikłań narządowych, jest dobrze kontrolowana). Jak wyjaśniono, kluczowa dla sprawy ocena psychiatryczna, została przeprowadzona w dniu 22 października 2018 r. Konsultująca specjalista psychiatra, po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną, z zaświadczeniem stanu zdrowia psychicznego i po badaniu własnym oceniała stan psychiczny odwołującego jako cyt. "(...) poprawny w kontakcie werbalnym, prawidłowo zorientowany auto- i allopsychicznie. Nieco napięty, niespokojny. Zgłasza liczne skargi somatyczne. Bez zaburzeń psychotycznych. Podwyższone pogotowie lękowe, mające wpływ na interpretację bieżących zdarzeń". W konkluzji opinii rozpoznała cyt. "Zaburzenia nerwicowe o obrazie depresyjno-lękowym, miernie nasilone, zaburzające zdolności adaptacyjne w stopniu znacznym (wynika to z sytuacji w pracy) rokujące poprawę".
Powyższe schorzenie organ zakwalifikował według § 78p2 cytowanego wyżej wykazu, gdzie w rubryce 5 widnieje tylko i wyłącznie kategoria B - zdolny do służby z ograniczeniem. W tym miejscu organ jednoznacznie wskazał, że zaburzenia depresyjne i lękowe stanowią dominujący obraz zaburzeń nerwicowych związanych ze stresem i pod postacią somatyczną, a nie oddzielnej jednostki chorobowej. Co więcej, w ocenie organu, błędnie wskazano w odwołaniu, że schorzenie to występuje jako odrębna jednostka chorobowa, z tytułu której przysługuje świadczenie odszkodowawcze, jeśli schorzenie to współistnieje ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, które były bezpośrednią przyczyną jej powstania. Zgodnie z wykazem chorób pozostających w związku z pełnieniem służby stanowiącym załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. - punkt 27 wskazuje, że znaczne zaburzenia lękowe pod postacią zaburzeń depresyjno-lękowych nawracających muszą być wynikiem rozpoznanego wcześniej PTSD i muszą spełniać jednocześnie kryteria opisanych w nim (punkt 27) warunków służby.
Współistniejący z zaburzeniami nerwicowymi rozpoznany we wrześniu 2018 r. zespół jelita drażliwego, pomimo nawracających, dokuczliwych objawów (ból brzucha, zaburzenia rytmu wypróżnień) nigdy nie prowadzi do wyniszczenia, ani innych powikłań, co potwierdza kwalifikacja tego schorzenia, cytowanego wcześniej wykazu, tj. § 49p8, gdzie w rubryce 5 widnieje, co najwyżej kategoria B zdolności do służby. Podsumowując, CKL podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 21 czerwca 2016 r. odnośnie do oceny sprawności motorycznej stawu skokowego lewego (Kategoria B, wypadek w służbie 2014 r.), natomiast zgromadzona dokumentacja medyczna i opinia specjalisty psychiatry z dnia 22 października 2018 r. daje niekwestionowane podstawy do zmiany oceny rozpoznanych wcześniej zaburzeń nerwicowych.
Skargę na powyższe orzeczenie złożył N. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem wyjaśnił, że sąd administracyjny właściwy jest wyłącznie do oceny skarżonego rozstrzygnięcia dotyczącego zdolności do służby w Policji pod kątem jego zgodności z prawem. Nie może zaś wypowiadać się co do merytorycznej poprawności rozpoznania stanu zdrowia, dokonanego przez Komisję lekarską. Nie posiada bowiem w tym zakresie stosownej wiedzy medycznej. Ustawodawca nie wyposażył też sądu administracyjnego we właściwe instrumentarium procesowe, umożliwiające dokonywania takiej oceny, np. przy pomocy biegłych sądowych.
Natomiast ocena skarżonego rozstrzygnięcia dotyczącego zdolności strony do służby w Policji, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż odpowiada ono prawu. Organ poczynione rozpoznanie zakwalifikował do poprawnie dobranych przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji (...). Organ sporządził też prawidłowe uzasadnienie, wyjaśniając w sposób wyczerpujący motywy swego postępowania w powyższym zakresie. W szczególności odniósł się w nim do wyników zleconych konsultacji specjalistycznych i wyjaśnił, dlaczego uznał za zasadną kwalifikację badanego do kategorii B, podając szczegółowo jakie ustalenia zdrowotne poczynił.
Wbrew twierdzeniom skargi nie sposób uznać, aby organ zaniechał wyjaśnienia kwestii ograniczeń w służbie. W pkt. 12 skarżonego orzeczenia Centralna Komisja doprecyzowała bowiem w sposób wystarczający swoje rozpoznanie w zakresie zdolności strony do służby wskazując, iż orzekany jest zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Skoro zaś parametry tego stanowiska są znane przełożonym skarżącego, jak też nie sposób uznać by sam skarżący ich nie znał, tego typu doprecyzowanie materii "służby z ograniczeniami" należało uznać za wystarczające dla pełnej czytelności i zrozumiałości orzeczenia.
W związku z powyższym, WSA w Warszawie nie podzielił argumentów zawartych w skardze. Uznał przy tym, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz nie naruszył przepisów prawa, w tym nie dopuścił się naruszeń zarzucanych badaną skargą, dlatego też w zakresie orzeczenia dotyczącego zdolności do służby – Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Z kolei ze względu na fakt, iż do zakresu kognicji sądów administracyjnych nie należy orzekanie w sprawach dotyczących związku chorób czy schorzeń ze służbą (jest to materia poddana badaniu sądów powszechnych), Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę odrzucił w tej części jako niedopuszczalną. W konsekwencji nie wypowiadał się w przedmiocie owego związku schorzenia ze służbą, w tym również w przedmiocie podstawy prawnej, którą organ zastosował w tym zakresie.
W dniu 16 października 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł N. K., zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, [...] (Dz. U. Nr 206, poz. 1723), a nie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, [...] (Dz. U. z 2014 r., poz. 866), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na ustalenie, czy organy administracji dokonały właściwego wyboru podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie związku schorzenia skarżącego z warunkami i właściwościami służby, jak również poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na podstawie czego wywodzi twierdzenia, że organ nie zaniechał wyjaśnienia kwestii ograniczeń w służbie, w sytuacji gdy organ w żaden sposób nie wskazał, jakie ograniczenia w służbie mają zastosowanie do skarżącego, co czyni orzeczenia niewykonalnym
- - które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pierwszej instancji wobec braku ustosunkowania się do podniesionych zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dokonał ich oceny i wyjaśnienia, lecz gdyby oceny dokonał, to mogłoby to mieć wpływ na treść orzeczenia, gdyż wobec stwierdzenia przez Sąd, że zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2019 r., Sąd doszedłby do przekonania, że w zaskarżonym orzeczeniu lekarskim organ zastosował niewłaściwą podstawę prawną do ustalenia, czy schorzenie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby (ust.
- 14. decyzji organu II instancji);
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez błędne odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w zakresie ust. 14 orzeczenia komisji lekarskiej, poprzez stwierdzenie, że orzeczenie komisji lekarskiej w ust. 14 nie podlega badaniu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jako decyzja administracyjna, lecz podlega pod orzekanie sądów powszechnych, w sytuacji gdy kontroli sądowoadministracyjnej podlega całe orzeczenie komisji lekarskiej bez ograniczeń w zakresie zgodności wydanego orzeczenia z prawem i zastosowanych do niego przez organ podstaw prawnych, żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczenia kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie, a zatem Sąd pierwszej instancji winien był rozpoznać zarzuty skargi w przedmiocie zastosowanych przez organy podstaw prawnych do ustalania związku schorzenia z warunkami służby;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1, poz. 27 pkt 1 lit. d) załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a niezastosowanie właściwego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, [...], przez Sąd pierwszej instancji, co spowodowało pozostawienie w mocy błędnej decyzji organu II instancji w przedmiocie zastosowanej podstawy prawnej do oceny związku schorzenia z warunkami lub właściwościami służby.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W rozpoznawanej sprawie jednak zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji kwestii związku schorzenia skarżącego kasacyjnie z warunkami i właściwościami służby, a zatem dotyczą przede wszystkim odrzucenia skargi w części dotyczącej związku chorób lub schorzeń ze służbą.
Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia, dalszego pełnienia lub zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami.
Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2978/13 i z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.
W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienia NSA: z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13).
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich tylko w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza służby mundurowej (w tym Policji) i ustalenia związku ustalonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
W skardze kasacyjnej zarzucono w istocie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że powinien on rozpoznać zarzuty skargi w części dotyczącej ustalenia związku schorzenia z warunkami służby. Tę część orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 25 października 2018 r. należy jednak zakwalifikować, zgodnie z przedstawionym powyżej rozróżnieniem, do orzeczeń w przedmiocie ustalenia schorzenia funkcjonariusza, ich związku ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych, rentowych, zaopatrzenia emerytalnego lub innych świadczeń, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Sporna część zaskarżonego orzeczenia z dnia 25 października 2018 r. nie dotyczy bowiem ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata, ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.
Należy również zwrócić uwagę, że przedstawione wyżej stanowisko jest spójne z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Centralna Komisja wskazała, że od orzeczenia w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności do służby stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga taka nie przysługuje (pouczenie na s. 5 orzeczenia).
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Sądu pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. uznając, że konieczne jest prawidłowe określenie nazwiska strony skarżącej.