Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 481/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę D. K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z 29 maja 2019 r. nr 6/2019 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym orzeczeniem wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną nagany. Skarżący został uznany winnym popełnienia czynu z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) dalej zwanej "u.p." Zdaniem Sądu niesporne pozostaje, że 18 września 2018 r. skarżący odmówił wykonania wydanych mu przez przełożonego poleceń. Polecenia dotyczyły tego, aby skarżący odebrał imienne zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne w celu realizacji zadań służbowych w trakcie kolejnych wyznaczonych służb, z wykorzystaniem pojazdu służbowego. Sporna pozostaje kwestia, czy przełożony funkcjonariusza mógł wydać mu jakiekolwiek polecenie służbowe w dacie, w której skarżący nie był na służbie, odbierając dzień wolny za nadgodziny. Przychylając się do stanowiska organu WSA w Gdańsku uznał, że skarżący w sposób nieprawidłowy zinterpretował istotę wydanych poleceń, zaś przez niewykonanie polecenia służbowego naruszył dyscyplinę służbową obowiązującą w Policji.
Zwrócił uwagę, że istota wydanego skarżącemu polecenia służbowego ukierunkowana była na zlecenie realizacji konkretnej czynności do wykonania po 18 września 2018 r., w najbliższym możliwym czasie, a nie w dacie nakazania odebrania zezwolenia. Skarżący odmawiając wykonania polecenia służbowego wykazał brak umiejętności ścisłego podporządkowania się przełożonemu. Sąd pierwszej instancji dodał, że postawa skarżącego nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i świadczy o lekceważeniu obowiązujących przepisów.
Skargę kasacyjną złożył D. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1. "135g ust. 1" ustawy o Policji (dalej u.p.) przez zbagatelizowanie zarzutu zaniechania przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu z przesłuchania insp. M. P. - Komendanta Powiatowego Policji w K. - na okoliczność przebiegu rozmowy z obwinionym w dniu 18 września 2018 r. oraz świadomości tego świadka, iż w dniu 18 września 2018 r. obwiniony był poza służbą,
- 2. art 135g ust. 2 u.p. przez zbagatelizowanie zarzutu bezpodstawnego ustalenia faktu, iż Komendant Powiatowy Policji w K. miał wydać "polecenie służbowe" w dniu 18 września 2018 r., kiedy to obwiniony nie był na służbie gdyż odbierał dzień wolny za nadgodziny,
- 3. "poprzez zbagatelizowanie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w dniu 18 września 2018 r. doszło do wydania w stosunku do obwinionego polecenia służbowego, w sytuacji gdy w tym dniu obwiniony nie był na służbie a tym samym nie można było wobec niego wydać polecenia służbowego. Policjant pozostaje w dyspozycji przełożonego w czasie służby, który reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Poza czasem służby policjant nie pozostaje w dyspozycji przełożonych a tym samym nie można wobec niego wydawać poleceń służbowych".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że realizacja polecenia służbowego przez skarżącego była niemożliwa w dniu, w którym nie pełnił on służby. Zwrócił uwagę, że uprawnienie do kierowania pojazdami jest swojego rodzaju uprawnieniem szczególnym, którego posiadanie nie jest obowiązkowe, a w sprawie nie przeprowadzono zasadniczego dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność przebiegu rozmowy z obwinionym oraz świadomości świadka, iż w dniu 18 września 2018 r. skarżący był poza służbą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zdaniem organu zaskarżony wyrok jest zgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Okoliczność pozostawania skarżącego poza służbą w dacie wydania polecenia nie ma wpływu na zapadłe w sprawie orzeczenie. Intencją przełożonego skarżącego było, aby odebrał on imienne zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne i realizował dalsze zadania służbowe z wykorzystaniem pojazdu służbowego, co nie miało wszak nastąpić 18 września 2018 r. W konsekwencji zdaniem organu nie ma wątpliwości, że skarżący odmówił wykonania wydanego względem niego polecenia służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, zaś granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą w ramach wskazanych podstaw. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma także obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, a także na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy – poza wskazaniem na ewentualny błąd wykładni lub błąd subsumpcji - że uchybienie im mogło mieć potencjalny i istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wyżej określonym wymogom. Należy tu zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej są powieleniem zarzutów z odwołania i skargi wniesionej do Sądu I instancji, podobnie lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w zasadzie powtórzeniem uzasadnienia odwołania i skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytacza się żadnego przepisu prawa i nie nawiązuje się do treści art. 135g ustawy o Policji, którego naruszenie zarzucono. Zatem autor skargi kasacyjnej sporządził ją nie będąc świadomym innych znacznie bardziej wygórowanych, podanych wyżej wymogów, jakim podlega skarga kasacyjna.
W świetle powyższych wskazań jako bezskuteczny jawi się zarzut nr 3) skargi kasacyjnej, w którym nie wskazano naruszonego zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisu prawa. Tego przepisu nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W zarzucie nr 1) nie wskazano czy jest to przepis prawa materialnego czy przepis postępowania. Natomiast zarówno w odniesieniu do zarzutu pierwszego, jak i zarzutu drugiego nie wskazano, czy przepisy zostały naruszone przez błędną wykładnię, czy może niewłaściwe zastosowanie i ewentualnie jaki był wpływ naruszonych przepisów na wynik postępowania. Zarzut naruszenia określonych przepisów oraz forma ich naruszenia przez sąd muszą być precyzyjnie określone, gdyż konstrukcja prawna skargi kasacyjnej wynikająca z przepisu m.in. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zakłada wyznaczenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez podniesiony zarzut lub zarzuty precyzyjnego zakresu kontroli instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi przez autora skargi kasacyjnej prowadzi do bezskuteczności lub ograniczenia skuteczności wniesionego środka odwoławczego. Ten drugi przypadek ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do zarzutów nr 1) i 2), gdyż ani z ich treści, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, czy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji błąd wykładni, czy błąd niewłaściwego zastosowania przywołanych przez siebie przepisów oraz jaki wpływ na wynik postępowania miało ich naruszenie.
Przechodząc do oceny tak nieprawidłowo sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, którego upatruje się w "zbagatelizowaniu zarzutu zaniechania przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu z przesłuchania insp. M. P. – Komendanta Powiatowego policji w K.– na okoliczność przebiegu rozmowy z obwinionym w dniu 18 września 2018 r. oraz świadomości tego świadka, iż w dniu 18 września 2018 r. obwiniony był poza służbą". Zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ już Sąd I instancji przekonywująco odniósł się do tego oczywiście niezasadnego stanowiska skarżącego. Stosownie do treści art. 135g ust. 1 ustawy o Policji "[p]rzełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego".
Po pierwsze, już Sąd I instancji odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że świadek ten był przesłuchany. Ze znajdującego się w aktach postępowania dyscyplinarnego protokołu wynika, że przesłuchanie to odbyło się 30 października 2018 r. Świadek ten szczegółowo opisał okoliczności związane z wydaniem poleceń skarżącemu i odmową ich wykonania, tj. odmową przyjęcia zezwolenia na prowadzenie pojazdów służbowych, w tym uprzywilejowanych i realizowania w przyszłości, przy jego pomocy zadań służbowych. Po drugie, w sprawie nigdy nie kwestionowano, że Komendant Powiatowy Policji w K. wydał skarżącemu polecenie przyjęcia tego zezwolenia, gdy skarżący korzystał z czasu wolnego, tj. nie był na służbie. Poza tym zarówno organ jak i Sąd I instancji przedstawili argumentację wskazującą na to, że okoliczność przebywania skarżącego poza służbą nie zwalniała go z obowiązku przyjęcia zezwolenia i dlatego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Dlatego świadomość Komendanta, czy skarżący pełnił wówczas służbę, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z tych względów rzecznik dyscyplinarny postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. prawidłowo odmówił uwzględnienia wniosku o ponowne przesłuchanie tego świadka, a Komendant Powiatowy Policji w K. nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 135g ust. 2 ustawy o Policji, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w "zbagatelizowaniu zarzutu bezpodstawnego ustalenia faktu, iż Komendant Powiatowy Policji w K. miał wydać "polecenie służbowe" w dniu 18 września 2018 r., kiedy to obwiniony nie był na służbie gdyż odbierał dzień wolny za nadgodziny". Zgodnie z art. 135g ust. 2 ustawy o Policji "[o]bwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego". Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy i Sąd I instancji nie uznawały skarżącego w toku postępowania za winnego popełnienia deliktu dyscyplinarnego zarzucanego mu w punkcie 1 orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w K. Ponadto organy dyscyplinarne i Sąd nie miały wątpliwości, że Komendant był uprawniony do wydania skarżącemu polecenia odebrania zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne, także gdy skarżący był poza służbą. Sąd przedstawił na poparcie tego stanowiska szeroką argumentację, z którą w skardze kasacyjnej nie podjęto konstruktywnej polemiki.
Jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, w świetle art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Składając ślubowanie zgodnie z treścią roty określonej w art. 27 tej ustawy policjant przy wykonywaniu powierzonych zadań ślubuje pilnie przestrzegać prawa, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Obowiązek dochowania obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania nakłada na funkcjonariusza przepis art. 58 ust. 1 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić należy, że dyscyplina służbowa jest jednym z podstawowych warunków jednolitości oraz sprawności realizacji zadań Policji wynikających z obowiązujących uregulowań normatywnych. W tym kontekście niezwykle ważne jest przestrzeganie, określonych przepisami prawa, zasad podejmowania decyzji i wydawania poleceń niezbędnych do wykonania zadań, stosowanie przyjętych w Policji sposobów i metod wykonywania zadań oraz zasad postępowania wynikających z hierarchiczności i starszeństwa stopni policyjnych. Policja jest bowiem formacją mundurową, zorganizowaną w sposób hierarchiczny. Dla skutecznej realizacji stojących przed nią celów (istotnych z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa) koniecznym jest zapewnienie Policji m.in. możliwości szybkości działania. Jednym z elementów wpływających na tę szybkość jest właśnie zasada podporządkowania funkcjonariusza rozkazom i poleceniom służbowym przełożonych. Podkreślenia wymaga to, że w pracy policjantów bardzo ważną rolę odgrywa identyfikacja z zawodem.
Istota poleceń służbowych wydanych przez Komendanta Powiatowego Policji względem skarżącego 18 września 2018 r. ukierunkowana była na zlecenie realizacji konkretnych czynności do wykonania po tym czasie (to jest w przyszłości). Polecenia te powiązane były immanentnie z zakresem obowiązków, które skarżący na siebie przyjął (zgodnie z kartą opisu stanowiska pracy – k. 11 akt administracyjnych). Co istotne, odebranie imiennego zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne i realizacja dalszych zadań nie miały nastąpić w dniu 18 września 2018 r. kiedy to skarżący był bezsprzecznie poza służbą, lecz w najbliższym możliwym czasie, to jest w czasie służby. Polecenia te nie były zatem ukierunkowane na wykonanie zadań o charakterze nagłym i to w dniu wolnym od służby. Tylko w takim przypadku - jak trafnie wskazuje skarżący - byłyby ze wszech miar bezskuteczne i niewykonalne.
W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Intencją przełożonego wydającego polecenia skarżącemu było spowodowanie powrotu do stanu rzeczy funkcjonującego w okresie przed 16 września 2018 roku, tj. przed dniem złożenia przez skarżącego raportu zawierającego informację, że zrzeka się on swojego uprawnienia do obsługi pojazdów służbowych. Wydanie poleceń było motywowane koniecznością zapewnienia prawidłowości i ciągłości realizacji przez skarżącego zadań określonych dla zajmowanego przez niego stanowiska w kolejnych dniach służby.
Skarżący odmawiając wykonania poleceń służbowych wykazał brak umiejętności ścisłego podporządkowania się przełożonemu. Jedną z podstawowych cech stosunku służbowego, w jakim pozostaje osoba pełniąca służbę w Policji jest dyspozycyjność i posłuszeństwo poleceniom służbowym oraz podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Funkcjonariusz Policji jest związany rozkazem i poleceniem przełożonego a ich wykonywanie jest zasadniczą powinnością każdego policjanta i to niezależnie od tego jak ocenia rozkazy i polecenia przełożonego, oraz czy się z nimi zgadza, czy też nie.
Skarżący twierdzi ponadto, że nikogo nie można zmusić do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych. Jednak zapomina, że zgodnie ze znajdująca się w aktach kartą opisu stanowiska pracy skarżącego, starszego dzielnicowego Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w Liniewie, posiadanie zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne jest jednym z uprawnień szczególnych do wykonywania zadań na zajmowanym przez skarżącego stanowisku pracy oraz realizacji zadań służbowych. Zatem jest zobowiązany posiadać nie tylko takie uprawnienia ale i dokument potwierdzający te uprawnienia. A taki właśnie dokument chciał mu przekazać Komendant Powiatowy Policji w K., jednak skarżący odmówił jego przyjęcia. Wydanie skarżącemu polecenia odnoszącego się do rzeczywistej realizacji uprawnienia do kierowania pojazdami służbowymi uprzywilejowanymi było działaniem mającym na celu właściwe realizowanie przez skarżącego zadań określonych dla zajmowanego przez niego stanowiska starszego dzielnicowego.
Ponadto uprawnienie to zostało wydane na podstawie badań lekarskich z datą ważności do 11 czerwca 2020 r. Zatem w dniu wydania polecenia służbowego, to jest 18 września 2018 r. nie było żadnych przeciwskazań aby skarżący - w zgodzie w obowiązującymi go obowiązkami - w najbliższym czasie innym niż czas wolny od służby odebrał imienne zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne i realizował zadania służbowe. Z akt administracyjnych wynika, że takie działania skarżący po 18 września 2018 r. realizował.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.