Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 87/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 13 września 2022 r.: I. zobowiązał Prezesa Zarządu do załatwienia pkt. 6 i pkt. 7 wniosku o informację publiczną z 13 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- III. zasądził od Prezesa Zarządu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 13 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Proszę o udostępnienie umów cywilno-prawnych zawartych przez Państwa spółkę po dniu 31.07.2022 r.
- 2. Proszę o udostępnienie rachunków za wykonane usługi przedłożonych o okresie 02.03.2021-28.01.2022 oraz po dacie 31.07.2022 przez panią M. L. zgodnie z § 3 ust. 3 Umowy o świadczenie usług menadżerskich z dnia 2.03.2021 r.
- 3. Czy pani M. L. zawierała z Państwa spółką aneksy do Umowy o świadczenie usług menedżerskich w dn. 2.03.2021? Jeżeli tak, to proszę o ich udostępnienie.
- 4. Proszę o udostępnienie rachunków za wykonane usługi przedłożonych w okresie 01.01.2021-30.06.2022 przez panią M. S. zgodnie z zawartą przez nią Umową o świadczenie usług menedżerskich.
- 5. Proszę o udostępnienie faktur wystawionych po dn. 01.01.2022 r. na Państwa spółkę przez firmę U. sp. z o.o.
- 6. Na udostępnionych mi w dniu 29.08.2022 r. rachunkach wystawionych przez panią M. L. za wykonane przez nią usługi menedżerskie (5 szt.) nie ma wskazanych dat ich wystawienia ani dat ich wpływu do Państwa spółki. Proszę zatem o wskazanie z jakich dat są poszczególne rachunki oraz w jakich datach wpłynęły one do Państwa spółki.
- 7. Proszę o udostępnienie mi umów zleceń zawartych z Państwem w dniach 01.03.2022 r., 01.04.2022 r., 01.05.2022 r., 01.06.2022 r. oraz 01.07.2022 r. przez panią M. L. Istnienie takich umów wynika wprost z udostępnionych mi rachunków wystawionych na Państwa spółkę przez panią M. L".
W piśmie z 27 września 2022 r. spółka poinformowała wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwała go do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że rozpatrzenie złożonego wniosku nastąpi po udzieleniu odpowiedzi na ww. wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź oraz w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.), tj. w terminie do 13 listopada 2022 r.
W piśmie z 29 września 2022 r. wnioskodawca oświadczył, że w jego przekonaniu żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, w szczególności odnośnie pkt 6 i pkt 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że złożony wniosek dotyczył danych oraz dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania i gospodarowaniem środkami publicznymi przez spółkę komunalną, której w 100 % udziałowcem jest Gmina [...]. Podniósł, że o żądane informacje wystąpił jako radny Rady Miejskiej [...], co samo w sobie - według niego - uzasadnia udostępnienie żądanych informacji.
Pismem z 14 listopada 2022 r. organ udostępnił wnioskodawcy informacje określone w pkt 1-5 wniosku z 13 września 2022 r. Odnośnie do pkt 6 wniosku wskazał, że wyjaśnienia treści udostępnionych wcześniej dokumentów nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie są objęte u.d.i.p. Odnośnie pkt 7 wniosku podał, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ponieważ są to dokumenty wewnętrzne. Dokumenty te nie stanowią umów i nie są podpisane przez stronę.
Skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący, domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 13 września 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych z pkt. 6 i pkt. 7 wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest sporne pomiędzy stronami, że Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...], jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p), jak również, iż żądana informacja, dotycząca udostępnienia dokumentów finansowych (umów cywilnoprawnych i faktur), stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Zdaniem sądu poza sporem jest również fakt, że adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował wystosowaniem do skarżącego pisma z 14 listopada 2022 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że pismo to, będące reakcją organu na przedmiotowy wniosek, nie stanowi wyczerpującego udzielenia odpowiedzi na pytania objęte pkt. 6 i pkt. 7 wniosku.
Zdaniem sądu o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej nie może bowiem przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku - w ocenie sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności.
Sąd nie zgodził się z organem co do podniesionego argumentu o wewnętrznym charakterze zawnioskowanych danych. Pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Sąd zwrócił uwagę, że organ z jednej strony powołuje się na wewnętrzny charakter wnioskowanych informacji i odmawia udostępnienia żądanych umów, podczas gdy wcześniej udostępnił skarżącemu dwie umowy z 2021 r. Skoro z załączonych do skargi rachunków wynika, że podstawą wynagrodzenia Prezesa Zarządu nie jest jedynie posiadana już przez skarżącego umowa o świadczenie usług menedżerskich, ale inne umowy zlecenia, to i te umowy podlegają udostępnieniu.
Dodatkowo organ też sprzecznie wskazuje, że żądane przez skarżącego dokumenty nie są umowami, ponieważ nie zawierają podpisów stron, gdy tymczasem na udostępnionych skarżącemu wcześniej umowach z 2021 r. zanonimizowano część podpisów i dane osób je podpisujących.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem strony zostały objęte konkretne i obiektywne fakty (podanie dat wystawionych rachunków i dat ich wpływu do spółki, udostępnienie umów wynikających wprost z udostępnionych skarżącemu rachunków), które posiadały obiektywny walor informacyjny o danych stanowiących niewątpliwie informacje publiczne. W takiej zaś sytuacji prymat należało dać zasadzie jawności, wynikającej z art. 61 ust. 1 Konstytucji, albowiem majątek wspólnoty samorządowej, choć oczywiście może być obiektem wewnętrznych analiz służących dalszym planom związanym z jego zarządzaniem, winien być przede wszystkim transparentny.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z 13 września 2022 r. w jego pkt. 6 i pkt. 7, gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny prawem przewidziany sposób. Dlatego też sąd zobowiązał organ do załatwienia pkt. 6 i pkt. 7 wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."). Zdaniem sądu zwłoka organu nie nosiła znamion świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 13 września 2022 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie art, 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty żądane [dokumenty] przez skarżącego w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. stanowią informację publiczną, podczas gdy dokumenty te nie są umowami ani rachunkami, a mają wyłącznie techniczny i pomocniczy charakter – ich wygenerowanie jest konieczne, aby w systemie kadrowo-księgowym spółki uwzględniona została wypłata wynagrodzenia wynikającego z rachunku wystawianego przez Prezesa Zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług menadżerskich oraz w celu zgłoszenia Prezesa Zarządu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
- - art. 772 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądane [dokumenty] przez skarżącego w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. stanowią umowy, w sytuacji gdy dokumenty te są generowane przez system kadrowo-księgowy spółki dla celów wypłaty wynagrodzenia wynikającego z rachunku wystawianego przez organ na podstawie umowy o świadczenie usług menadżerskich oraz w celu zgłoszenia Prezesa Zarządu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; dokumenty te nie pochodzą od Prezesa Zarządu, nie są przez niego podpisywane i nie zawierają oświadczeń woli stron, są wyłącznie dokumentami technicznymi i pomocniczymi;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, polegające na przyjęciu, że organ "sprzecznie wskazuje, że żądane przez skarżącego dokumenty (...) nie zawierają podpisów stron", w sytuacji gdy organ załączył do odpowiedzi na skargę kopię żądanych przez skarżącego dokumentów (do wyłącznej wiadomości sądu), co pozwalało sądowi bezpośrednio stwierdzić, że przedmiotowe dokumenty nie są opatrzone żadnymi podpisami;
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt. 6 i 7 wniosku skarżącego z 13 września 2022 r., podczas gdy organ poinformował skarżącego, że dokumenty żądane przez niego w pkt. 6 wniosku stanowią dokumenty wewnętrzne, a w zakresie pkt. 7 organ poinformował skarżącego, że wyjaśnienia treści wcześniej udostępnionych dokumentów nie stanowią informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.
Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, dlatego Sąd odniesie się do zarzutów po kolei. Jednakże przed tym należy zwrócić uwagę, że treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na niepełne zrozumienie przez stronę skarżącą kasacyjnie zarówno treści skargi skarżącego, jak i uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Mianowicie w niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi, że ten jest bezczynny w zakresie rozpoznania punktów 6 i 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 września 2022 r., w ramach których wnioskodawca wskazał: "6. Na udostępnionych mi w dniu 29.08.2022 r. rachunkach wystawionych przez panią M. L. za wykonane przez nią usługi menedżerskie (5 szt.) nie ma wskazanych dat ich wystawienia ani dat ich wpływu do Państwa spółki. Proszę zatem o wskazanie z jakich dat są poszczególne rachunki oraz w jakich datach wpłynęły one do Państwa spółki.
7. Proszę o udostępnienie mi umów zleceń zawartych z Państwem w dniach 01.03.2022 r., 01.04.2022 r., 01.05.2022 r., 01.06.2022 r. oraz 01.07.2022 r. przez panią M. L. Istnienie takich umów wynika wprost z udostępnionych mi rachunków wystawionych na Państwa spółkę przez panią M. L". Do skargi skarżący załączył kserokopie rachunków, o których wspomina w pkt. 6 i 7. wniosku (k. 11-15 akt sądowych). Zatem w pkt. 6 wniosku skarżący żąda wskazania dat wystawienia tychże rachunków przez M. L. oraz podania kiedy te rachunki wpłynęły do Gminnego Zakładu. Z kolei w pkt. 7 skarżący żąda udostępnienia mu umów zleceń zawartych między spółką a M. L, na które to umowy wskazują załączone rachunki, które zostały wystawione "z tytułu wykonania umowy zlecenia z dnia..." odpowiednio od 01-03-2022 do 01-07-2022. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z 13 września 2022 r. w jego pkt. 6 i pkt. 7, gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny prawem przewidziany sposób i dlatego zobowiązał organ do załatwienia pkt. 6 i pkt. 7 wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Tymczasem w skardze kasacyjnej organ w ramach pierwszego z zarzutów prawa materialnego zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty żądane [dokumenty] przez skarżącego w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. stanowią informację publiczną, podczas gdy dokumenty te nie są umowami ani rachunkami, a mają wyłącznie techniczny i pomocniczy charakter – ich wygenerowanie jest konieczne, aby w systemie kadrowo-księgowym spółki uwzględniona została wypłata wynagrodzenia wynikającego z rachunku wystawianego przez Prezesa Zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług menadżerskich oraz w celu zgłoszenia Prezesa Zarządu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Po pierwsze, w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. skarżący nie żądał udostępnienia jakichkolwiek dokumentów, lecz zwrócił się "o wskazanie z jakich dat są poszczególne rachunki oraz w jakich datach wpłynęły one do (...) spółki". Treść tego zarzutu jest więc zupełnie niezrozumiała w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego naruszenie zarzuca ww. zarzut., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją, której żądał skarżący są wyżej opisane daty, nie zaś dokumenty, na które ogólnikowo wskazuje omawiany zarzut.
Po drugie, w zarzucie tym autor skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazał jedną z jego podstaw materialnoprawnych tj. "art. 6 u.d.i.p.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Omawiany zarzut w części dotyczącej "art. 6 u.d.i.p." jest więc postawiony nieprawidłowo. Zarzut 1) tiret pierwsze jest więc bezzasadny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut 1) tiret drugie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji naruszył art. 772 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądane [dokumenty] przez skarżącego w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. stanowią umowy, w sytuacji gdy dokumenty te są generowane przez system kadrowo-księgowy spółki dla celów wypłaty wynagrodzenia wynikającego z rachunku wystawianego przez organ na podstawie umowy o świadczenie usług menadżerskich oraz w celu zgłoszenia Prezesa Zarządu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; dokumenty te nie pochodzą od Prezesa Zarządu, nie są przez niego podpisywane i nie zawierają oświadczeń woli stron, są wyłącznie dokumentami technicznymi i pomocniczymi. Ponownie należy zwrócić uwagę, że w pkt. 6 wniosku z 13 września 2022 r. skarżący nie żądał udostępnienia jakichkolwiek dokumentów, lecz zwrócił się "o wskazanie z jakich dat są poszczególne rachunki oraz w jakich datach wpłynęły one do (...) spółki".
Nadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd pierwszej instancji zastosował w sprawie art. 772 k.c., a co za tym idzie nie mógł go naruszyć w sposób wskazany w tym zarzucie. Treść tego zarzutu również jest zupełnie niezrozumiała w kontekście stanu faktycznego sprawy.
W zarzucie 2) tiret pierwsze organ zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, polegające na przyjęciu, że organ "sprzecznie wskazuje, że żądane przez skarżącego dokumenty (...) nie zawierają podpisów stron", w sytuacji gdy organ załączył do odpowiedzi na skargę kopię żądanych przez skarżącego dokumentów (do wyłącznej wiadomości sądu), co pozwalało sądowi bezpośrednio stwierdzić, że przedmiotowe dokumenty nie są opatrzone żadnymi podpisami. Zgodnie z ww. przepisem: "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w kontrolowanym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Zarzut ten jest wobec powyższego bezskuteczny, bowiem odnosi się do oceny stanu faktycznego sprawy (oceny dowodu). Przede wszystkim zaś autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy ma ewentualne naruszenie ww. przepisu, co samo w sobie sprawia, że jest on bezskuteczny.
Autor nie wyjaśnił w jaki sposób wpłynęłoby na zaskarżone rozstrzygnięcie ustalenie, że "przedmiotowe dokumenty nie są opatrzone żadnymi podpisami". Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany w zarzucie fragment uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji ma charakter swoistego wtrącenia, stanowi on jedynie krótkie rozważania "na marginesie" i dotyczy załączonych przez skarżącego do pisma procesowego, udostępnionych mu przez organ umów (k. 41-42), a nie umów, które organ załączył do odpowiedzi na skargę do wyłącznej wiadomości sądu.
Odnosząc się wreszcie do ostatniego zarzutu (2 tiret drugie) naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że został on nieprawidłowo skonstruowany. Po pierwsze, ww. przepis zbudowany jest z dalszych jednostek redakcyjnych, których to autor skargi kasacyjnej w zarzucie nie podał, co a limine dyskwalifikuje zarzut od merytorycznego rozpoznania. Po drugie, art. 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym sąd uchybił. Innymi słowy, skuteczność zarzutu naruszenia takiego przepisu uzależniona jest od zasadności zarzutów naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym sąd uchybił.
Po trzecie, zarzut ten również nie odnosi się w pełni do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W pkt. 6 wniosku skarżący nie żądał bowiem udostępnienia żadnych dokumentów, z kolei w pkt. 7 wnosił o udostępnienie konkretnie wskazanych umów zleceń, a nie żądał wyjaśnień co do treści wcześniej udostępnionych dokumentów, co sugeruje treść zarzutu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.