Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 135/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. [...] (dalej "Skarżący") na bezczynność [...] S.A. [...] (dalej "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 9 września 2021 r.
Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że Skarżący wnioskiem z 9 września 2021 r. zwrócił się o udostępnienie:
- 1. wszystkich protokołów częściowego odbioru robót sporządzonych między inwestorem a wykonawcą zadania inwestycyjnego pn. "Budowa dwutorowej linii 400 kV K. – O." (dalej "inwestycja", "zadanie", w tym protokołów odbioru technicznego oraz finansowego robót objętych zadaniem;
- 2. faktur wystawionych przez wykonawcę na podstawie protokołów wskazanych w punkcie 1;
- 3. wszystkich protokołów odbioru końcowego robót objętych zadaniem, zarówno technicznych jak i finansowych oraz faktur wykonawcy wystawionych na ich podstawie;
- 4. wszystkich porozumień zawartych pomiędzy inwestorem a wykonawcą związanych z realizacją zadania;
- 5. wszystkich ugód zawartych pomiędzy inwestorem a wykonawcą związanych z realizacją zadania.
Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania nr 1-3, odnośnie pytań 4-5 poinformowała, że żądane w nich informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą celu prywatnego. Wyjaśniła, że w okresie od sierpnia do października 2020 r. Skarżący skierował do Spółki dziesięć wniosków o udzielenie informacji publicznej, w okresie od marca do września 2021 r. kolejne sześć. Z ich treści wynika, że Skarżący chce pozyskać bardzo zbliżone albo tożsame informacje, a jedynie inaczej formułuje pytania, a mając na uwadze fakt pozostawania w sporze sądowym ze Spółką, uzasadnione jest uznanie, że planuje ich użyć w tym prywatnym celu. Uwzględniając okoliczności sprawy Spółka uznała, że działanie Skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Odnosząc się do kwestii spornej, tj. czy informacje i dokumenty wskazane w pkt 4 i 5 podlegają reżimowi określonemu w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p."), Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wykazywać celów ani motywów swojego działania, jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informacje pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, Spółka uprawdopodobniła, że żądane informacje mogą być przydatne w sporze związanym z umowami realizacji innych inwestycji, gdzie Skarżący może być obciążony karami umownymi.
Zasadne tym samym jest twierdzenie Spółki, że żądane w pkt 4 i 5 wniosku informacje mają służyć celowi prywatnemu. Wnioskodawca co prawda nie musi wykazywać w jakim celu żądana informacja jest mu potrzebna, jednak jeżeli z przedłożonych dokumentów oraz okoliczności sprawy można odczytać rzeczywisty cel jaki przyświeca wnioskodawcy, to nie można go pominąć przy rozpatrywaniu wniosku. Spółka zasadnie wskazała, że w niniejszej sprawie wystąpiły obiektywne okoliczności, pozwalające na ocenę celu, w jakim wniosek został złożony oraz uznanie, że stanowiło to nadużycie prawa niemające oparcia w przepisach u.d.i.p. Wyjaśniła, że Skarżący po raz kolejny zwraca się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie porozumień zawieranych przez Spółkę z wykonawcami realizującymi poszczególne zadania inwestycyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Spółka z o.o. [...]. Zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:
- a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 149 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i nieuprawnione przyjęcie, że informacje, o udzielenie których wnosił Skarżący, a których nieudzielenie stanowiło przedmiot skargi na bezczynność organu, mogą zostać wykorzystane przez Skarżącego do celów prywatnych, dotyczących sporu zaistniałego między nim a Spółką, a w konsekwencji, że żądanie to stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi, przy braku podstaw do jej oddalenia;
- b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji dokonanie przez Sąd błędnej wykładni tych norm i uznanie, że żądanie Skarżącego stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, mimo iż posiadają one walor informacji publicznej;
- c) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę Spółki udostępnienia informacji, mimo iż jest to informacja posiadająca walor publiczny, a przy tym nie zachodzą wobec niej ustawowe ograniczenia jej udostępnienia.
W oparciu o powyższe Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. Skarżący kasacyjnie zawiadomił, że 17 października 2022 r. została wpisana w KRS zmiana jego nazwy, która aktualnie brzmi: G. Spółka z o.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę, że nie wykazano aby mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim błędny jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), który reguluje zakres kognicji sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, aby Sąd I instancji wykroczył poza te granice, orzekał w innej sprawie albo nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu. Przede wszystkim wynik kontroli znajduje wyraźne potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym opisano ten proces, jego efekt oraz przesłanki oceny legalności działania Spółki. Przy czym podkreślić należy, że przepisy ustrojowe w zasadzie nie mogą być naruszone w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu, czynności organu inne kryterium aniżeli zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2525/14).
Sąd I instancji nie uchybił również przepisom określającym zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz przepisom wynikowym, tj. art. 149 i art. 151 p.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ należy powiązać je z właściwymi przepisami, których naruszenie prowadziło do ich zastosowania (najczęściej prawa materialnego). Przy czym art. 149 p.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, a paragraf pierwszy składa się z trzech punktów. Tymczasem Skarżący kasacyjnie nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna przepisu art. 149 p.p.s.a. jego zdaniem została naruszona. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie mógł stosować i nie stosował art. 149 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. co prawda został powiązany z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wobec jego treści, dla skuteczności tego powiązania niezbędne było wskazanie na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. na art. 10 ust. 1, który dotyczy trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej oraz art. 13 ust. 1 i 2, który określa termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
W konsekwencji należało przyjąć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania na podstawie których Sąd I instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą zastosowania prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżący kasacyjnie pominął fakt, że art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, skutkiem czego nie może być skutecznie przywoływany w zarzucie skargi kasacyjnej bez jednoczesnego wskazania jego jednostki redakcyjnej. Przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sądu I instancji zarzuca skarga kasacyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów lub innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest wypełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i niema w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.
Niezależnie od powyższego z treści zarzutu naruszenia prawa materialnego w zestawieniu z przywołanymi przepisami art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wynika, że Skarżący kasacyjnie próbuje zakwestionować dokonane przez Sąd Wojewódzki ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, nie koncentrując się na przyjętym przez Sąd rozumieniu przywołanych w zarzucie przepisów, lecz wywodząc, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że żądanie Skarżącego kasacyjnie udostępnienia informacji posiadających walor informacji publicznej stanowi jednocześnie nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się do powyższego przede wszystkim wskazać należy, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika. Przy czym na uwadze należy mieć fakt, że istotną przeszkodą w ustalaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot występujący o jej udostępnienie oraz brak w takiej sytuacji jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśnienia powodów dla których chce skorzystać z przysługującego mu prawa. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powyższe wynika z treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest ustalenie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Natomiast ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
W świetle powyższego, zarzut naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego uznać należało za bezskuteczny. Skoro Skarżący kasacyjnie błędnej wykładni przywołanych przepisów upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że jego żądanie stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, mimo, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej, to skuteczne kwestionowanie powyższego możliwe jest w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których normatywną podstawę znajduje to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i kwestionowanie za jego pomocą ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Skoro intencją Skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie oceny zgłoszonego żądania jako żądania będącego przejawem nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, to zarzut ten, jak już wskazano, winien być sformułowany jako naruszenia przepisów postępowania ewentualnie następnie odniesiony do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy zasadniczej przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji nie można więc stawiać bez powiązania go z konkretnym przepisem ustawy, który po pierwsze, wprowadza ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a po drugie, określa prawo lub wolność, z uwagi na które owo ograniczenie ustanowiono. Skarga kasacyjna wskazanych wymogów nie realizuje. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Opieranie zarzutu wyłącznie na naruszeniu przepisu Konstytucji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy na jego podstawie może odtworzyć pełną treść publicznego prawa podmiotowego, które zostało naruszone.
Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji takim przepisem nie jest. Nie kształtuje publicznego prawa podmiotowego, lecz upoważnia do jego ograniczenia na poziomie ustawowym. Zarzucając niezasadne ograniczenia prawa do informacji publicznej Skarżący kasacyjnie nie może powoływać się wyłącznie na przepis konstytucyjny, lecz winien wskazać, jaki przepis u.d.i.p. i z jakich powodów w jego ocenie został naruszony. Tymczasem Skarżący kasacyjnie takiego przepisu u.d.i.p. nie wskazał.
Z powyższych powodów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.