Uzasadnienie
UZASDANIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt. III SA/Gl 432/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] we [...] na postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Fundacja [...] we [...] wnioskiem z dnia 14.11.2018r., zwróciła się do [...] z siedzibą w [...] o wydanie zaświadczenia o którym mowa art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej (dalej: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, w odniesieniu do J. B., M. P. i R. B. [...] z siedzibą w [...] postanowieniem z dnia [...].11.2018 r. w odpowiedzi na wniosek odmówił wydania żądanego zaświadczenia, o którym mowa w art 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego w odniesieniu do osób wskazanych we wniosku. Wskazano, iż kryteria uzyskania zaświadczenia w trybie zgodnym z art. 11 ust. 3a pkt 2 w/w ustawy określa regulamin [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie prowadzenia szkoleń, kursów doszkalających i wydawania zaświadczeń, w szczególności § 5 oraz 6 tegoż regulaminu.
Zaznaczono, iż dopiero spełnienie określonych regulaminem warunków oraz kryteriów daje podstawy do wydania zaświadczenia osobie wnioskującej, a przedłożone dokumenty nie dają podstaw do wydania przez, zarząd związku stosownego zaświadczenia.
W zażaleniu na postanowienie [...] w [...] z dnia 22.11.2018 r. odmawiającego wydania zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego skierowanym do Prezydent Miasta Katowice [...] we [...] (dalej: skarżący) działając na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 pkt 4 k.p.a. zakwestionowała odmowę wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. Podniesiono, iż organizacja społeczna jaką jest [...] w [...] nie ma żadnej podstawy prawnej do ustanawiania "regulaminu", który miałby mieć wiążący charakter "na zewnątrz". Kwestię wydawania zaświadczeń normuje bowiem ustawa, a nie regulamin. Przesłanki wydania zaświadczenia określa zatem ustawa i nie może określać jej regulamin. Z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej nie wynika dla podmiotu, o którym mowa w art. 11a ust. 3a pkt 2, uprawnienie do reedukacji, ponownego egzaminowania radców prawnych z wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego.
W ocenie strony zaskarżone odmowne postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3a ust. 2 w/w, ustawy, skoro wydania zaświadczenia odmawia się stały mediatorom wpisanym na listy prowadzone przez prezesów sądów, a poradnictwo obywatelskie obejmuje również mediację. Zaskarżone postanowienie nie spełnia także wymagań określonych w art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Prezydent Miasta Katowice postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. stwierdził, iż zażalenie strony na postanowienie [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. jest niedopuszczalne w świetle art. 217 k.p.a., który reguluje wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu stwierdzono, że definicja organu publicznego znajdująca się w art. 5 § 1 ust. 2 k.p.a., wskazuje jako organy publiczne podmioty załatwiające indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji albo załatwiające sprawy milcząco. Zaznaczył, iż dodane art. 11 ust. 3a i 11a-11d ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, dają uprawnienia do wydawania zaświadczeń przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkoleń (art. 11 ust. 2). Brak jest w przepisach wskazanych wyżej dla podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkoleń załatwiania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji lub załatwianych milcząco, a tym samym nie można [...] traktować, jako organu określonego w art. 217, a co więcej stosować do tych zaświadczeń przepisów kpa. W konsekwencji zdaniem organu brak jest uregulowania dotyczącego uprawnienia do składania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...].12.2018 r. [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia strona skarżąca wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż Prezydent Miasta Katowice jest organem nadzoru nad [...] w [...], który wydał odmowne orzeczenie w przedmiocie wydania zaświadczenia. W jej ocenie [...] w [...] z racji nadania mu publicznoprawnych uprawnień do wydawania zaświadczeń przez Ministra Sprawiedliwości stosowną decyzją administracyjną jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Prezydent Miasta Katowic jest organem wyższego stopnia na podstawie art. 17 pkt 4 k.p.a., gdyż jest organem państwowym sprawującym nadzór nad działalnością zarządu tej organizacji społecznej, co jest ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie jest możliwe, aby organem II stopnia był alternatywnie " Minister Sprawiedliwości bądź też Wojewoda".
Właściwy może być wyłącznie jeden organ, a nie jakikolwiek, i jest nim organ nadzoru. Z tych powodów zdaniem strony organ nadzoru miał obowiązek rozpoznać zażalenie merytorycznie, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność.
Prezydent Miasta Katowice w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że stanowisko organu, zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe co oznacza, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Zasadność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia związana jest z faktem, iż [...] w [...] nie można traktować jako organu określonego w art. 217 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wzniosła [...] we [...] zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez niezbadanie czy Prezydent Miasta Katowice jest organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. wydane przez [...] w [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego, a stwierdzenie niewłaściwości organu skutkować powinno orzeczeniem przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, a nie oddalenie skargi
- 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11d ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, przez argumentowanie wyroku przepisem zupełnie nieadekwatnym do rozstrzyganej materii
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 219 k.p.a. przez niewydanie wyroku kasatoryjnego w sytuacji obiektywnej treści art. 219 k.p.a., który stanowi o dopuszczalności zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia.
Skarżąca kasacyjnie [...] we [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi, orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego wg. norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 7 stycznia 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie "bez przeprowadzenia rozprawy oraz o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Jako nieuzasadniony uznać należy zarzut art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Po pierwsze skoro art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, to nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia tego przepisu. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Artykuł 126 k.p.a. jest przepisem odsyłającym, który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w podniesionym zarzucie naruszenia przepisów określających właściwość organu – co miało stanowić istotę tego zarzutu. Tym samym w najmniejszym stopniu nie zostały uprawdopodobnione przesłanki z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ubocznie jedynie wskazać należy, że zgodnie z art.17 pkt 4 organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Natomiast w świetle brzmienia art.8 ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r., Prawo o stowarzyszenia - nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad innymi niż wymienione w pkt 1 stowarzyszeniami. [...] ma siedzibę w [...] przy ul. [...]. Zatem funkcję organu nadzoru nad wskazanym [...] pełni Prezydent Miasta Katowice. Dodać należy, że sam skarżący ani składając zażalenie, ani później wnosząc skargę do WSA w Gliwicach nie kwestionował właściwości Prezydenta Miasta Katowice.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11d ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Fakt odwołania się do tego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istota kontrowanego rozstrzygnięcia dotyczyła bowiem kwestii procesowych tj. stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Zatem istota zarzutów skargi kasacyjnej powinna się koncentrować na tym właśnie aspekcie formalnym, będącym przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Co więcej, na datę wydania kwestionowanego przez stronę skarżącą pisma z [...] grudnia 2018 r., art. 11d ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej nie obowiązywał, gdyż został on wprowadzony z dniem 1 stycznia 2019 r. na mocy art.1 pkt 16 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1467).
Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 219 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie był stosowany przez WSA w Gliwicach, a więc nie mógł być przez niego naruszony. Nadto ma on charakter wynikowy i jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Podkreślić także należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Otóż art. 217 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, a § 2 ma dwa punkty. Brak prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi jego kontrolę. Natomiast co do art. 219 k.p.a. należy wskazać, że naruszenie przepisu może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia przepisu przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że należy wykazać, iż uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z tych elementów podstawy kasacyjnej nie został wskazany, ani uzasadniony w treści skargi kasacyjnej – co również uniemożliwia Sądowi kontrolę zarzutu w tym zakresie. Wspomnieć jedynie należy, że w piśmie – postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. szeroko i prawidłowo wytłumaczono skarżącemu kwestię wydawania zaświadczeń przez organy administracyjne.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.