Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 430/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł.K. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Naczelnik Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji wystąpił do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego – wówczas [...] Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w [...] CBŚP, ze służby w Policji, na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący od 2015 r. do dnia sporządzenia przedmiotowego wniosku łącznie na zwolnieniach lekarskich przebywał 868 dni. Zaznaczył, że długotrwała absencja chorobowa policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie Wydziału i jest szczególnie dotkliwa wobec obecnie trudnej sytuacji kadrowej.
Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. KCBŚP poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. oraz o przysługującym prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania stanowił fakt, że policjant w okresach od 28 czerwca 2015 r. do 10 lipca 2015 r., od 13 lipca 2015 r. do 15 czerwca 2016 r., od 20 czerwca 2016 r. do 29 lipca 2016 r., od 1 sierpnia 2016 r. do 30 marca 2017 r., od 11 kwietnia 2017 r. do 26 maja 2017 r. oraz od 7 listopada 2017 r. do chwili wszczęcia postępowania przebywał na zwolnieniach lekarskich.
Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. wystąpiono też na mocy art. 43 ust. 3 u.P. do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów KGP/CBŚP o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów KGP poinformował o zapoznaniu się przez ZW NSZZ Policjantów KGP z materiałami przedmiotowego postępowania. Jednocześnie nie przedstawiono stanowiska w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Organizacja związkowa natomiast wystąpiła z propozycją skierowania policjanta do komisji lekarskiej w celu ustalenia jego zdolności do służby w Policji.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r., pełnomocnik skarżącego złożył wnioski dowodowe, wnosząc o dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych świadków, na okoliczność dotychczasowej służby skarżącego oraz przyczyn pogorszenia się jego zdrowia psychicznego po powrocie do służby oraz zwrócenie się do Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji o udzielenie informacji, w jakich czynnościach realizacyjnych i w których sprawach brał udział skarżący w okresie od 27 maja 2017 r. do 7 listopada 2017 r., a także jakie inne czynności, we wskazanym okresie, były wymienionemu zlecane, kto wydawał w tym zakresie polecenia i jak wymieniony wywiązywał się z nałożonych zadań. Ponadto wniósł o powiadomienie go o każdorazowym miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz umożliwienie wzięcia udziału w ich przesłuchaniu.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. KCBŚP odmówił uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodowych z 6 sierpnia 2018 r. Organ I instancji stwierdził, że zgłoszone przez pełnomocnika strony wnioski dowodowe nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ okoliczność faktyczna będąca przedmiotem zgłoszonego przez stronę dowodu nie ma związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, a jej stwierdzenie w żaden sposób nie przyczyni się do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wyjaśnienia sprawy.
Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji zwolnił skarżącego z dniem 31 października 2018 r. ze służby w Policji, na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 3 u.P. W uzasadnieniu wskazał na skalę absencji chorobowej skarżącego w latach 2015-2018. W tym czasie wymieniony korzystał ze zwolnień lekarskich w okresach od 28 czerwca 2015 r. do 10 lipca 2015 r., od 13 lipca 2015 r. do 15 czerwca 2016 r., od 20 czerwca 2016 r. do 29 lipca 2016 r., od 1 sierpnia 2016 r. do 30 marca 2017 r., od 11 kwietnia 2017 r. do 26 maja 2017 r., od 7 listopada 2017 r. do 31 lipca 2018 r. oraz od 12 września 2018 r. do 10 października 2018 r. KCBŚP wskazał, że łączna absencja policjanta wynosiła w 2015 r. -185 dni, w 2016 r. - 356 dni, w 2017 r. - 191 dni.
Natomiast w 2018 r. absencja policjanta, wliczając udzielony mu zaległy urlop wypoczynkowy od 2 sierpnia 2018 r. do 11 września 2018 r. oraz okres na jaki wystawiono ostatnie zwolnienie lekarskie, wynosi 241 dni. Zaznaczył, że policjantowi po powrocie z długotrwałego zwolnienia lekarskiego wystawionego na okres od 7 listopada 2017 r. do 31 lipca 2018 r. udzielono wskazanego urlopu od 2 sierpnia 2018 r. do 11 września 2018 r., po czym skarżący przedstawił kolejne zwolnienie lekarskie wystawione od 12 września 2018 r. do 10 października 2018 r. Takie postępowanie wymienionego budzi poważne wątpliwości co do jego intencji i może świadczyć o unikaniu przez niego pełnienia służby, zwłaszcza w kontekście tak dużej skali zwolnień przedstawianych przez policjanta. Organ I instancji opisał wpływ nieobecności skarżącego na funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę.
W ocenie organu I instancji nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że wobec policjanta prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne o to, że w okresie od 30 października 2017 r. do 6 listopada 2017 r. w [...] w celu usunięcia pisemnych i negatywnych uwag przełożonego ze sporządzonej przez siebie niejawnej notatki służbowej, umyślnie zniszczył wymienioną notatkę, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 9 u.P. w związku z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31grudnia 2003 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta".
Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. rozkazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, KGP rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., wywodząc, że użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Wyjaśnił, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 u.P. zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. jest więc wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest długotrwała absencja chorobowa skarżącego w służbie, który w latach 2015-2018 był nieobecny w służbie przez 994 dni (w 2015 r. - 185 dni, w 2016 r. - 356 dni, w 2017 r. - 191 dni oraz w 2018 r. - 262 dni). KGP podniósł, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, ani nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Zauważył jednak, że bada wpływ absencji w służbie wynikający ze zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.
W ocenie organu II instancji niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w Wydziale do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem absencja policjanta w okresie ostatnich kilku lat służby, tj. w latach 2015-2018 wynosiła 994 dni. W przeważającej części wynikała ona z przebywania na ciągłych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, jednokrotnie przez okres blisko roku (od 13 lipca 2015 r. do 15 czerwca 2016 r.). Zdaniem KGP powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności, jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Tym bardziej trudne jest zapewnienie ciągłości służby w tej jednostce w sytuacji, gdy przełożony policjanta nie posiada informacji o przewidywanym terminie powrotu do służby policjanta korzystającego z licznych, krótkich bądź długotrwałych zwolnień lekarskich.
Zdaniem organu odwoławczego długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż skarżący w latach 2015-2018 przez 994 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie głównie na zwolnieniach lekarskich. Absencja skarżącego we wskazanym powyżej rozmiarze w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę, dlatego też nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Przedstawiony powyżej stan faktyczny związany z częstymi i długotrwałymi nieobecnościami skarżącego w służbie, w ocenie KGP, słusznie został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.
Przytoczone powyżej argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej - ważnego interesu społecznego. Przedmiotową sprawę rozstrzygnięto zatem mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Tych kryteriów skarżący obecnie nie wypełnia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, KGP zauważył, że cały materiał dowodowy dotyczący postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. ogranicza się do potrzeby rozstrzygnięcia dwóch aspektów: faktu istnienia zwolnień lekarskich w określonym wymiarze i ich wpływu na dobro służby. W tym też zakresie materiał ten został zgromadzony i należycie przez organ rozważony. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes. Wykazanie powyższego natomiast nie wymagało gromadzenia materiału wnioskowanego przez pełnomocnika strony. Tym samym organ I instancji słusznie nie uwzględnił żądań pełnomocnika strony w tym zakresie.
Skargę na powyższy rozkaz personalny wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. mowa jest o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.
Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby, nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, które ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94).
Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.
W ocenie Sądu, organy orzekające nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zasadnie organy uznały, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., a w konsekwencji dopuszcza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w niniejszym trybie. Z akt sprawy bezspornie wynika, że u skarżącego wystąpiła w latach 2015-2018 długotrwała absencja chorobowa, która spowodowała, iż skarżący był nieobecny w służbie łącznie przez 994 dni.
Sąd podzielił stanowisko organów, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza uzasadniają rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. z uwagi na ważny interes służby.
Dalej Sąd podkreślił, że organy Policji, zobowiązane do realizacji zadań tej formacji, szczegółowo wyjaśniły w kwestionowanych rozkazach personalnych to, dlaczego nie mogły już dłużej tolerować zaistniałej sytuacji. Dla organów bez znaczenia pozostają takie okoliczności jak dotychczasowy nienaganny przebieg służby, czy zasadność zwolnień lekarskich. Badają jedynie, w jaki sposób nieobecność policjanta w służbie wpływa na sposób jej funkcjonowania. Tymczasem liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe skarżącego w sposób oczywisty dezorganizowały pracę macierzystej jednostki. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy przełożony policjanta nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby.
Należy mieć również na uwadze, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być na bieżąco realizowane. Oczywistym i nie wymagającym zatem dowodzenia jest, że zadania związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowość ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez funkcjonariusza, który od tak długiego okresu czasu, nie pełni faktycznie służby.
Z powyższych względów, mimo zrozumienia dla sytuacji skarżącego oraz pamiętając, że przed 2015 r. prawidłowo wykonywał on swe obowiązki służbowe, w aktualnym stanie sprawy nie można przyjąć by jego interes faktyczny był ważniejszy od dobra formacji, której jest funkcjonariuszem. W tym stanie sprawy, organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie tylko miały prawo wszcząć wobec skarżącego postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu, ale również ocenić, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem z niej skarżącego.
Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji, a przede wszystkim KGP, wydając w sprawie decyzje działały na podstawie obowiązujących przepisów i nie kierowały się w jakiejkolwiek mierze dowolnością. Sąd, badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Za niezasadne uznał zarzuty skargi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 6 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało skonstruowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji rozważyły wszelkie przesłanki, odwołując się do wszelkich okoliczności faktycznych, mających odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie wymagał uzupełnienia, ani przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Dowód z przesłuchania świadków przeprowadza się jedynie wówczas, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występowała, stąd nie można postawić organowi zarzutu pominięcia tego dowodu. Wykazana przez organy obu instancji absencja skarżącego, jakkolwiek co do zasady usprawiedliwiona, ponad wszelką wątpliwość – wbrew przekonaniu skarżącego – powodowała, że przydzielony skarżącemu zakres obowiązków musiał zostać przejęty przez innych funkcjonariuszy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest ponadto pogląd, że długotrwała absencja funkcjonariusza, np. trwająca ponad 570 dni, w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 733/12 dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem organy oceniły, że materiał dowodowy, którym dysponuje jest wystarczający, nie były zobligowane do poszukiwania innych dowodów.
Ponadto organy w sposób wnikliwy odniosły się do wniosków dowodowych skarżącego, wyczerpująco wskazując dlaczego nie mają one znaczenia dla istoty sprawy i Sąd ocenę organów w tym zakresie w pełni podzielił. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi, niezasadnym zaaprobowaniu zebrania i zgromadzenia materiału dowodowego w sposób arbitralny, nakierowany na ustalenie okoliczności, które mogą być ocenione na niekorzyść skarżącego, dotyczące faktu jego absencji z jednoczesnym zaniechaniem gromadzenia dowodów przemawiających na jego korzyść, wskazujących na rzetelne, zgodne z rotą ślubowania podejście do wykonywanych obowiązków, na przyczyny pogorszenia się jego zdrowia psychicznego po powrocie do służby po pierwotnym zwolnieniu, na zamiar powrotu do pracy, otrzymanie od przełożonego polecenia wykorzystania zaległego urlopu z uwagi na fakt, że i tak nie będzie miał przydzielanych żadnych zadań, oraz z pominięciem nabywania przez niego w listopadzie 2018 r. uprawnień emerytalnych, co spowodowało, iż organy obydwu instancji pozbawiły się możliwości dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie zasadności zwolnienia skarżącego oraz w zakresie słusznego interesu strony, co spowodowało, że zaskarżony do rozkaz był jest przedwczesny;
2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym zaaprobowaniu nieprzeprowadzenia zgłoszonych wniosków dowodowych na wskazane tam okoliczności, a w szczególności na okoliczność przyczyn pogorszenia się stanu zdrowia psychicznego skarżącego, co w rezultacie skutkowało niezasadnym zaaprobowaniem niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co wobec podnoszonego od początku interesu strony, który winien być równie wnikliwie powoduje, że postępowanie organu podrywa zaufanie do władzy publicznej;
3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na niezasadnym zaaprobowaniu sporządzenia zaskarżonego rozkazu bez należytego ustalenia stanu faktycznego, oraz dokonanej przez organ oceny zgromadzonych dowodów z sposób dowolny, skutkujący zupełnym pominięciem okoliczności, iż skarżący w listopadzie 2018 r. nabywał uprawnienia do zwolnienia go ze służby i przejścia na emeryturę, co winno zostać rozważone w kategoriach słusznego interesu strony, nad którym organ, a w ślad za nim Sąd w ogóle nie pochylili się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zostało przeprowadzone prawidłowo. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, przed rozpoznaniem podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podjęcie ogólnych rozważań dotyczących sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego może nastąpić z uwagi na ważny interes służby. Rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma zaś ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tych warunkach, dokonując oceny wypełnienia przesłanki wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. "ważnego interesu służby" należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16 (CBOSA) podkreślić, że kwestia ta musi być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.
W tym kontekście zauważa się, że długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służbę w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby usprawiedliwiającą zwolnienie policjanta ze służby. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 (CBOSA) Dokonując oceny zaistnienia omawianych warunków w okolicznościach tej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że absencja chorobowa skarżącego wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełniała przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra służby.
Długotrwałe, stale powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji, na co wbrew twierdzeniom skarżącego, zwróciły uwagę organy uzasadniając zaskarżone decyzje. Fakt przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich przez szereg kolejnych lat nakazywał potrzebę organizowania zastępstw celem zapewnienia ciągłości realizacji zadań nałożonych na daną jednostkę organizacyjną Policji. Podkreślić również trzeba, że nie jest rolą organów weryfikacja stanu zdrowia policjanta. Przyczyny zwolnień lekarskich, czy istniejące przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach nie wpływały na dokonywaną przez organ ocenę istnienia przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślić trzeba, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.
Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie, bowiem w każdym z nich skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącymi się do postępowania dowodowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. Treść tych zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył powołane przepisy, albowiem niezasadnie zaaprobował fakt, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe.
Zupełnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji był zobowiązany uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, orzekał w granicach tej sprawy, a nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Natomiast w drugim przypadku, tj. w sytuacji zarzucania sądowi, że nie wyszedł on poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że skarżący kasacyjnie jest zobowiązany powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. powiązał z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. W związku z tym podać należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14).
W ramach zarzutu naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji, podniesione w powiązaniu z omówionym już art. 134 § 1 P.p.s.a., tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a., również nie zasługują na uwzględnienie. Przepisy te nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa.
Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15).
Po pierwsze wskazać należy, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania przez organy Policji, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zgromadzony przez organy Policji w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla przyjęcia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - ważnego interesu służby i wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby przy uwzględnieniu również przesłanek określonych w art. 7 K.p.a., czyli interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby i słusznego interesu strony.
Sąd trafnie zaaprobował przedstawioną przez organy Policji szczegółową analizę spełnienia przesłanki ważnego interesu służby, przy jednoczesnym podzieleniu zasadności zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zasadnie przy tym uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie tego przepisu nie nasuwa zastrzeżeń. Niezrozumiała jest argumentacja skarżącego w sytuacji, gdy powodem jego zwolnienia ze służby była nieobecność związana z notorycznym korzystaniem ze zwolnień lekarskich. Zwolnienia lekarskie znajdują się w aktach sprawy i bez żadnych wątpliwości potwierdzają przyczynę zwolnienia. Stanowią one zasadniczy dowód w sprawie i były wystarczające do podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji. Organ nie miał obowiązku poszukiwać innych dowodów w sprawie, jak i też brać pod uwagę te, które w niniejszej sprawie nie miały żadnego znaczenia.
Nie jest również zasadne stanowisko skarżącego, że Sąd oraz organy pominęły okoliczność, iż skarżący w listopadzie nabywał uprawnienie do zwolnienie go ze służby w związku z możliwością przejścia na emeryturę. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotem wszczętego w niniejszej sprawie postępowania był przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podniesiona kwestia nabycia przez skarżącego prawa do emerytury, nie była przedmiotem rozważań organów i Sądu I instancji. Organy Policji i Sąd I instancji wobec braku wniosku skarżącego o zwolnienie go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, nie były z urzędu uprawnione do zmiany przedmiotu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie były bowiem zobowiązane do oceny i wyboru korzystniejszego trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.