Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2019 r. II SA/Wa 791/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:
- 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji;
- 2. zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego J.C. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższe wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I Instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023. 259 t. j.; dalej jako "p.p.s.a."), w zw. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy, poprzez niezauważenie przez organ, że żądanie (wniosek) Skarżącego opatrzony jest błędem formalnym w postaci braku podpisu wnioskodawcy, czym doprowadził do nieuzasadnionego wydania decyzji, podczas gdy wnioskodawca jest pracownikiem Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego i jest znany organowi, a także w trakcie postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem przedmiotowej decyzji żądanie wnioskodawcy było potwierdzane osobiście przez samego Skarżącego.
W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
- 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie 2 czerwca 2023 r. J. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023. 259 t. j.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Na wstępnie rozważań konieczne jest przypomnienie, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).
W realiach tej sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 64 § 2 k.p.a. Przede wszystkim w rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy tym, podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., również art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.
Na marginesie można zauważyć, że w sytuacji, gdy o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji orzeka sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinien w podstawie rozstrzygnięcia wskazać konkretną przesłankę wymienioną w art. 156 k.p.a. dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będących przedmiotem kontroli tego sądu, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Istnienie tej przesłanki powinno wynikać z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wskazał jakie były przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Jakkolwiek mimo, że zarzut kasacyjny jest nieprawidłowo sformułowany Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. Trzeba podkreślić, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek (zob. art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) oznacza wydanie decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bo wydanej z rażącym naruszeniem prawa. "Rozpatrzenie podania, które jest dotknięte nieusuniętym brakiem formalnym, uznaje się w piśmiennictwie za praktykę niedopuszczalną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 399). Wydanie w takiej sytuacji decyzji ostatecznej w postępowaniu, którego wszczęcie bezwzględnie wymagało wniosku strony, może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 64).
Biorąc pod uwagę powyższe słuszna była konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniosek spełnia wymagania formalne, a w razie takich braków, organ powinien był wezwać do uzupełnienia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak wymaganego podpisu jest brakiem formalnym, a więc słuszna była ocena Sądu I instancji, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego, czego nie zmienia fakt, że tożsamość wnioskodawcy była organowi znana.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionej podstawy.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.