Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1543/19, oddalił skargę S.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2019 r., nr 873/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
S.B. - beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu W.B., wnioskiem z dnia 2 lipca 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej "ustawa"). We wniosku przyznała, że jej mąż pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, jednakże ona nie ponosi odpowiedzialności za wybór miejsca pracy, dokonany przez jej małżonka. Dlatego restrykcje, nie powinny jej dotyczyć.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 29 maja 2019 r., nr 873/kadr/19, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawczyni ma przyznane przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu W.B., której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 24a ustawy. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącego informację o przebiegu służby, wynika, że W. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy w okresie od 1 maja 1954 r. do 14 grudnia 1954 r., czyli przez 7 miesięcy i 14 dni, a nadto został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej 30 listopada 1970 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby.
Analizując treść art. 8a ust. 1 ustawy, Minister podkreślił, że W. B. nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., a zatem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W konsekwencji nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 8a ustawy, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawczyni jako beneficjentki renty rodzinnej, wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za niezasadną.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Następnie WSA w Warszawie przytoczył treść art. 8a ustawy i wyjaśnił, że przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że małżonek skarżącej nie mógł spełnić wymogu z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu 30 listopada 1970 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Wobec tego faktu, Sąd podzielił stanowisko organu, że nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącej art. 8a ustawy.
Odnosząc się do argumentacji niekonstytucyjności, Sąd stwierdził, że organ rozstrzyga sprawę na podstawie obowiązujących przepisów. Jeśli skarżąca dostrzega naruszenie wartości konstytucyjnych przez przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to może wystąpić ze skargą konstytucyjną, o której mowa w art. 79 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna, lecz organ zawarł w niej wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że wobec skarżącej nie znajduje zastosowania art. 8a ustawy.
Z wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię ograniczoną tylko do warstwy językowej, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisu ustawy doprowadziłoby do wydania wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że w przypadku skarżącej zachodzą podstawy do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy;
- 2. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której WSA powinno było odmówić zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jako normy sprzecznej z Konstytucją, a w szczególności z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji ma ograniczony zakres i wymaga zbadania czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też, zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.
Wskazać zatem należy, że art. 8a ust. 1 ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Jak wynika z art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Kryteria te powinny być jednak oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Zgodnie zatem z wynikającą z treści art. 8a ust. 1 ustawy normą materialnoprawną, organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Tym samym wskazane kryteria pomocnicze nie muszą występować jednocześnie (łącznie) dla zdekodowania pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, w której osoba zakończywszy służbę przed 12 września 1989 r. byłaby w ogóle pozbawiona możliwości dochodzenia swoich racji w trybie art. 8a ustawy umożliwiającego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych do odstąpienia od restrykcyjnych przepisów dotyczących ustalania wysokości świadczeń emerytalnych/rentowych. Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ustawy, podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z uwagi na fakt, iż mąż wnioskodawczyni nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., organ nie miał możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W konsekwencji nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 8a ustawy, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawczyni jako beneficjentki renty rodzinnej, wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Wobec zaś niespełnienia przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 8a ust. 1 ustawy jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego przepisu przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ, oceniając spełnianie przez męża skarżącej kasacyjnie warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Minister nie wykazał w przekonywujący sposób, że postawa małżonka skarżącej kasacyjnie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego, jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Organ, ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba męża skarżącej kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że mąż skarżącej kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez męża skarżącej obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.
W przypadku ustalenia przez organ, że działalność męża skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną udzieloną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.