Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2378/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 795/19 oddalił skargę J.T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ) z dnia 22 lutego 2019 r., nr DPZ.0141.3.2019.1.mz w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2019 r. J.T. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii ugody lub ugód zawartej w dniu 15 grudnia 2017 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a konsorcjum wykonawcy kontraktu na budowę 3 odcinków autostrady A1 między Toruniem a Strykowem: Czerniewice - Odolion, Odolion - Brzezie, Brzezie - Kowal.

W dniu 24 stycznia 2019 r. organ wydał decyzję odmowną wobec wniosku skarżącego wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ przedstawił również rozumienie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, i wskazał na aspekt materialny i formalny pojęcia. Formalny aspekt oznacza, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji, natomiast przesłanka materialna odnosi się do faktu czy dane informacje dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W opinii organu żądane informacje spełniają obydwie przesłanki, bowiem w treści ugody ustalono, że jej treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega ujawnieniu osobom trzecim.

Dodatkowo pomiędzy organem a wykonawcą zawarta została umowa o zachowaniu poufności, na podstawie której wszelkie stanowiska, twierdzenia czy dokumenty wytworzone w toku rozmów ugodowych mają charakter poufny. Ze względu na fakt, iż stroną ugody jest również bank, obowiązek zachowania ugody w poufności wynika także z tajemnicy bankowej. Odnosząc się do przesłanki materialnej organ podkreślił, że żądane informacje mają charakter know-how i dotyczą projektowania, planowania, określania wysokości kosztów czy rentowności projektów, a tym samym ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową wykonawcy i jego konkurencyjność.

Dodatkowo organ zauważył, że sam skarżący wskazał we wniosku, że jest pełnomocnikiem w sporze sądowym spółki P. Sp. z o.o., która jest wierzycielem wykonawcy, w związku z tym należy uznać, że przedmiotowy wniosek stanowi formę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem nie ma na celu poprawę funkcjonowania organów władzy, a jedynie korzyść jednostkową w postaci zdobycia informacji przydatnych w prowadzonym postępowaniu.

Skarżący pismem z dnia 7 lutego 2019 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. utrzymał w mocy w całości wcześniej wydaną decyzję odmowną z dnia 24 stycznia 2019 r.

Skarżący pismem datowanym na dzień 29 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu z dnia 22 lutego 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 24 stycznia 2019 r. dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy wnioskowana ugoda nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, co najmniej w zakresie jednej z przesłanek wymaganych dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, tj. przesłanki materialnej;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ustawy Prawo bankowe poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ nie wykazał, że przedmiotowa informacja stanowi przedmiot tajemnicy bankowej, a w szczególności że zawarta ugoda stanowi czynność bankową;
3. 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 w zw. z art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez ich niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody dotyczącej realizacji zamówienia publicznego;
4. 4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych, podczas gdy brak było postaw ku wydaniu takiej decyzji;
5. 5) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2019 roku (sygn. BGD.SOA.0141.8.2019.1.dz, w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest jedną z naczelnych zasad obowiązujących przy wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Co więcej, nie można uznać, że ugoda, której udostępnienia domaga się skarżący nie podlega udostępnieniu ze względu na ograniczenie wynikające z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Zasadnie wskazał organ, że aby uznać, że dana informacja podlega ochronie na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji muszą być spełnione dwie przesłanki – formalna i materialna. Przesłanka formalna podjęcia działań w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak wskazał organ, wynika z § 8 ust. 1 i 2 ugody, co zostało potwierdzone w pismach wykonawcy do organu z dnia 23 stycznia 2019 r. oraz 21 lutego 2019 roku, zatem skarżący wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do przekazania kopii zawartej ugody.

Odnosząc się do przesłanki materialnej, w opinii skarżącego nie została ona wystarczająco wykazana przez organ. Ugoda, której udostępnienia żąda skarżący ma najprawdopodobniej charakter rozliczeniowy i jej istotą jest określenie kwot do zapłaty lub zrzeczenie się roszczeń wynikających z Ugody. Brak jest zatem w treści żądanego dokumentu danych dotyczących unikatowej wiedzy, know-how, projektowania lub planowania inwestycji. Co więcej uznanie, że część informacji zawartych w ugodzie może mieścić się w definicji tajemnicy przedsiębiorcy lub tajemnicy bankowej, nie oznacza automatycznie, że ugoda powinna być wyłączona od udostępnienia, możliwe było zatem dokonanie anonimizacji fragmentów ugody, które organ uznał za podlegające wyłączeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w uzasadnieniu decyzji wykazano, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponownie wskazano, że w § 8 ust. 2 ugody, której udostępnienia żąda skarżący zastrzeżono, że jej treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a co więcej bank będący stroną ugody oświadczył, że treść ugody objęta jest również tajemnicą bankową. Organ zauważył również, że udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie mogłoby spowodować ujawnienie informacji posiadających istotną wartość gospodarczą dla Wykonawcy - informacji o charakterze know-how, jak m.in. projektowanie, planowanie, określanie wysokości kosztów czy rentowności projektu.

W związku z powyższym spełniona została zarówno przesłanka formalna, jak i materialna ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy bankowej.

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. złożono wniosek o dopuszczenie spółek S. Limited, W. Limited, R. Limited (dalej jako "uczestnicy") do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestników. W imieniu uczestników wniesiono o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek wskazano na art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podniesiono, że normą prawa materialnego, na której opiera się interes prawny uczestników jest art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interes prawny uczestników opiera się również wyłącznie na ich sytuacji prawnej. Uczestnicy chronią tajemnicę przedsiębiorstwa, która narażona jest na wyjawienie, na skutek udostępnienia skarżącemu ugody. Uczestnicy podzielili stanowisko organu, na podstawie którego odmówiono udostępnienia informacji publicznej w związku z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy bankowej.

Dodatkowo wskazano, że przetworzenie informacji publicznej przez organ i dokonanie jej anonimizacji nie jest możliwe, ponieważ skarżący żądał udostępnienia całej ugody, która z kolei w całości jest poufna.

Postanowieniem z dnia 4 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił powyższych wnioskodawców do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji o charakterze publicznym. Wnioskowane przez skarżącego informację również mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, bowiem odnosiły się do działalności pytanego podmiotu i materii gospodarowania mieniem publicznym. Sednem sprawy w ocenie Sądu I instancji była kwestia czy organ właściwie ocenił, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Drugi z przepisów stanowi natomiast definicję tajemnicy przedsiębiorstwa rozumianą jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Są to więc informacje, co do których przedsiębiorca podjął określone środki ochronne w celu zachowania ich w poufności oraz posiadające określoną wartość dla przedsiębiorcy. W ocenie Sądu I instancji żądana informacja spełnia przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Strony ugody, w jej treści zastrzegły bowiem konieczność zachowania jej w poufności. Całokształt materiału dowodowego świadczy zaś o tym, iż strony ugody stosowały się i nadal stosują się do powyższego zastrzeżenia.

Dodatkowo WSA w Warszawie zgodził się z organem, że gdyby materia dotycząca m.in. wzajemnych roszczeń stron i sposobów ich rozliczenia, została udostępniona osobom trzecim, to doprowadziłoby to do ujawnienia danych, mających negatywny wpływ na pozycję rynkową Wykonawcy kontraktu, w tym na stosunek wobec konkurencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący J.T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ze względu na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji uwzględnienie przedmiotowej skargi i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 lutego 2019 roku (sygn. DPZ.0141.3.2019.1.mz) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo - w razie uznania przez NSA, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że ugoda stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową przedsiębiorcy względem jej konkurentów, podczas gdy ugoda ta nie spełnia przesłanek uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa w aspekcie materialnym, tj. nie zawiera informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych, których ujawnienie wpłynęłoby negatywnie na sytuację prawną lub gospodarczą przedsiębiorcy, będącego stroną tejże ugody, a nadto skarżący, ani reprezentowana przez niego w innym postępowaniu spółka nie są konkurentami w stosunku do przedsiębiorcy;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ zobowiązany był do nieujawniania ugody ze względu na istnienie tajemnicy bankowej, podczas gdy z regulacji art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe wynika, że zobowiązanym do zachowania tajemnicy bankowej jest jedynie bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, a zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ administracji publicznej nie należy do ww. kręgu podmiotowego, a zatem nie może przy odmowie udostępnienia informacji publicznej powoływać się na istnienie tajemnicy bankowej;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 151 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowe było zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi na decyzję oraz uchylenie decyzji.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, której przedmiotowy wyrok nie realizuje. Skarżący kasacyjnie odwołując się do konieczności zaistnienia dwóch przesłanek (formalnej i materialnej), aby uznać, że informacja podlega ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa uznał, że w niniejszej sprawie zgadza się, że przesłanka formalna została spełniona, natomiast brak jest zaistnienia przesłanki materialnej. Powtórzona została argumentacja, zgodnie z którą zwyczajowo ugody o podobnej materii do wnioskowanej ugody nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Nawet w przypadku, gdy ugoda zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa organ powinien dokonać ich anonimizacji i udostępnić informacje w pozostałym zakresie.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że udostępnienie wnioskowanej ugody będzie miało negatywny wpływ na pozycję rynkową wykonawcy, w tym na stosunek wobec konkurencji. Odnosząc się do tajemnicy bankowej skarżący powołał się na art. 104 ust. 1 ustawy prawo bankowe, który określa krąg podmiotów, które zobowiązane są do przestrzegania tajemnicy bankowej. W opinii skarżącego organ nie należy do podmiotów obowiązanych do zachowania tajemnicy bankowej, a tym samym nie był uprawniony do powoływania się na tajemnicę bankową jako powód ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Organ pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymane zostało stanowisko przedstawione we wcześniejszych pismach oraz odpowiedzi na skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odwołując się do zarzutów skarżącego kasacyjnie podniesiono, że organ w uzasadnieniach decyzji wskazywał, iż informacja, której udostępnienia żąda skarżący, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i wypełnia przesłankę formalną oraz materialną uznania treści ugody za tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy, a co więcej zapisy ugody pozostają w bezpośrednim związku z czynnością bankową dotyczącą udzielonego kredytu, zatem możliwe było wzmocnienie argumentacji decyzji normą art. 104 ust. 1 ustawy prawo bankowe.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli również uczestnicy postępowania wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi uczestnicy podnieśli, że skarżący zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w rzeczywistości kwestionuje nie zacytowaną wyżej ocenę prawną, ale to, czy takowe informacje rzeczywiście znajdują się w ugodzie.

Tym samym nie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenia prawa materialnego ani procesowego, lecz godzi w ustalony przed Sąd I instancji stan faktyczny, a taki zarzut nie może być skuteczny. Podkreślono również, że skarżący przedstawił w skardze kasacyjnej wyłącznie swoje domysły na temat treści przedmiotowej ugody. W związku z zarzutem związanym z tajemnicą bankową uczestnicy wskazali, że tajemnica bankowa stanowi pewien typ tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem należy do niej stosować te same wymogi – spełnienie przesłanki formalnej i materialnej. Bank wyraźnie zastrzegł w ugodzie, że jej treść stanowi jego tajemnicę przedsiębiorstwa, a strony ugody, w tym organ, zobowiązały się zachować ją w poufności. Spełniona została również przesłanka materialna, ponieważ żądana informacja ma dla banku m.in. przymiot istotnej wartości gospodarczej. Dotyczy ona bowiem czynności bankowej - umowy kredytowej - a także sposobu, w jaki sposób bank modyfikuje sposób spłaty kredytu przez dłużnika w trakcie trwania zobowiązania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 151 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w bezzasadnym oddaleniu skargi, oraz na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie którego skarga powinna była być uwzględniona.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14).

Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu również nie mógł odnieść skutku, ponieważ ma on taki sam ogólny i zasadniczo kompetencyjny charakter jak przepis art. 151 p.p.s.a., a ponadto nie był stosowany przez Sąd I instancji, a zatem Sąd ten nie mógł tego przepisu naruszyć (niezależnie od tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów) i nie precyzuje, który bądź które z punktów powinny mieć w sprawie zastosowanie).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).

Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje wprawdzie na art. 151 p.p.s.a., ale jak wyżej wskazano, zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nawet jednak gdyby w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wiąże z zarzutami naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, bowiem łącznie przedstawia argumentację mającą uzasadniać wszystkie te zarzuty, to zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny wtedy, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje w pierwszej kolejności na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) – dalej: u.z.n.k., upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w uznaniu, że objęta treścią wniosku konkretna ugoda "stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową przedsiębiorcy względem jej konkurentów, podczas gdy ugoda ta nie spełnia przesłanek uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa w aspekcie materialnym, tj. nie zawiera informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych, których ujawnienie wpłynęłoby negatywnie na sytuację prawną lub gospodarczą przedsiębiorcy, będącego stroną tejże ugody, a nadto skarżący, ani reprezentowana przez niego w innym postępowaniu spółka nie są konkurentami w stosunku do przedsiębiorcy".

Zarzut ten dotyczy zatem niedokonania właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, tj. niewłaściwej oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest ugoda z dnia 15 grudnia 2017 r., której udostępnienia domagał się skarżący kasacyjnie.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298).

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, bowiem nie odniósł skutku zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy (skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego).

Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Niewątpliwie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, co także w ramach tego zarzutu było niezbędne do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. To, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, ujęte w decyzji wyjaśnienia nie wskazywały na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji skarżący kasacyjnie uznaje, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż doszło do skutecznego ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, dodatkowo przy niezakwestionowaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, powoduje, że zarzut ten nie mógł być skuteczny. WSA w Warszawie wskazał bowiem, że umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa – informacje w niej zawarte dotyczą szeroko rozumianej materii wzajemnych rozliczeń.

Stanowisko to nie mogło być zwalczane zarzutem błędnego zastosowania prawa materialnego, skoro nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy mogącej stanowić podstawę wyłączenia informacji z jej udostępnienia. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniu tajemnicy przedsiębiorcy mieściły się informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji ocenione przez Sąd I instancji jako informacje publiczne podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2022 r., poz. 2324) – dalej: Prawo bankowe. W treści tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że wadliwie przyjęto, że organ zobowiązany był do nieujawniania ugody objętej wnioskiem ze względu na istnienie tajemnicy bankowej, podczas gdy z regulacji art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe wynika, że zobowiązanym do zachowania tajemnicy bankowej jest jedynie bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe.

Skarżący kasacyjnie co wynika ze sformułowania zarzutu i znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej usiłuje zatem za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego kwestionować prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co jak zostało wyjaśnione powyżej jest nie do przyjęcia. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu błędnej wykładni art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zakresu podmiotowego tajemnicy bankowej. Można jedynie na marginesie zauważyć, że w piśmiennictwie w nawiązaniu m.in. do treści art. 106c Prawa bankowego wskazuje się na szerszy niż wynikający wyłącznie z art. 104 ust. 1 cyt. ustawy, zakres podmiotowy tajemnicy bankowej (zob. A. Mednis [w:] Prawo bankowe. Komentarz, red. A. Mikos-Sitek, P. Zapadka, Warszawa 2022, Komentarz do art. 104, Lex 2023).

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, mając na uwadze, że z przepisów p.p.s.a. dotyczących zwrotu kosztów wynika, że jedynym podmiotem, od którego Sąd I instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi, ani też inny uczestnik postępowania w razie uwzględnienia lub oddalenia skargi. W postępowaniu przed Sądem drugiej instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.).

Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).