Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1393/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 czerwca 2022 r., nr 992700/620/377/2022-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 15 czerwca 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z 10 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504; dalej "ustawa FUS"), odmawiającą przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu A. P. W uzasadnieniu podniósł, że na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy FUS świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że ww. warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż skarżąca ma ukończone 52 lata życia oraz nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika ZUS. Stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek, bowiem zarówno jej wiek, jak i stan zdrowia nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu sobie niezbędnych środków utrzymania. Wskazał również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Wskazał, że na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Zdaniem sądu z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Sąd pierwszej instancji przywołał art. 70 ust. 1 i 2 ustawy FUS. Wskazał, że przy ocenie prawa do renty rodzinnej dla wdowy/wdowca przyznanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy należy, analogicznie jak w przypadku renty rodzinnej w drodze wyjątku, stosować odpowiednio art. 70 ust. 1 i 2 ustawy FUS. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o rentę rodzinną w drodze wyjątku dla wdowy/wdowca winna spełniać nie tylko w warunki bycia wdową, lecz także warunek braku możliwości – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Tymczasem skarżąca – jak w ocenie tego sądu trafnie stwierdził Prezes ZUS – nie osiągnęła jeszcze wieku emerytalnego, a nadto nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Okoliczność ta wyklucza skarżącą z kręgu osób, wobec których możliwe jest zastosowanie instytucji z art. 83 ust. 1 ustawy FUS.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu decyzji Prezesa ZUS, nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w podwójnej wysokości określonej w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18), oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej wskutek wadliwego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że organ rentowy - Prezes ZUS w sposób dostateczny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny z punktu widzenia sprawy, wobec przyczyn wskazywanych przez skarżącą jako podstawy spełnienia przesłanki wynikającej z art. 83 ust. 1 ustawy FUS mieszczącej się pod pojęciem "całkowitej niezdolności do pracy", co mogło nastąpić w szczególności poprzez skierowanie skarżącej przez Prezesa ZUS na badanie do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy;
- 2) przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 14 i 83 ust. 1 ustawy FUS w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz.U. 2004 nr 273 poz. 2711) poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie faktu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy przez organ rentowy - Prezesa ZUS, a w konsekwencji pominięcie przez WSA w Warszawie okoliczności, że Prezes ZUS był zobowiązany wystąpić do lekarza orzecznika ZUS, celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej jest bezzasadny. W zarzucie tym autorka skargi kasacyjnej zarzuciła sądowi pierwszej instancji, że ten nie dostrzegł uchybienia organu rentowego w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia sprawy, wobec przyczyn wskazywanych przez skarżącą jako podstawy spełnienia przesłanki wynikającej z art. 83 ust. 1 ustawy FUS mieszczącej się pod pojęciem "całkowitej niezdolności do pracy", co mogło nastąpić w szczególności poprzez skierowanie skarżącej przez Prezesa ZUS na badanie do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Zakres postępowania dowodowego określa norma prawa materialnego znajdująca zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Przepisy procesowe określają reguły formalne wyjaśniania sprawy, co odbywa się przez zbieranie dowodów, ich ocenę i ostateczne ustalenie stanu faktycznego przyjmowanego ostatecznie za podstawę wydania aktu administracyjnego. Podstawą materialną orzekania w sprawie był przepis art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie.
W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skarżąca nie osiągnęła jeszcze wieku emerytalnego, a nadto nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, co wyklucza skarżącą z kręgu osób, wobec których możliwe jest zastosowanie instytucji z art. 83 ust. 1 ustawy FUS.
Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy organ nie miał obowiązku skierowania skarżącej na badanie do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku, powołując się na swoją trudną sytuacją materialną, która związana jest m.in. ze śmiercią jej męża. Wprawdzie podkreśliła, że spełnia łącznie wszystkie przesłanki ustawowe niezbędne do przyznania jej przedmiotowego świadczenia, lecz nie rozwinęła i nie poparła jakimikolwiek dowodami twierdzeń w odniesieniu do każdej z ww. przesłanek. Podniosła jedynie, że ze względu na swój wiek oraz brak możliwości podniesienia kwalifikacji zawodowych nie ma możliwości osiągania dochodów, rozwijając wątek trudnej sytuacji materialnej związanej z brakiem pracy, brakiem źródeł dochodu czy długami.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powtórzyła powyższe argumenty, podobnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że skarżąca na jakimkolwiek etapie postępowania w istocie nie podnosiła kwestii swojej niezdolności do pracy, tj. okoliczności związanych ze sprawnością, które uniemożliwiają lub istotnie wpływają na jej zdolność do pracy. Za takie z pewnością nie można uznać twierdzeń zawartych we wnioskach oraz w skardze o tym, że "wnioskodawczyni ze względu na swój wiek oraz brak możliwości podniesienia kwalifikacji zawodowych nie ma możliwości osiągania dochodów".
W związku z powyższym należy wskazać, że Prezes ZUS nie miał żadnych podstaw, aby skierować skarżącej na badanie do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy, bowiem z twierdzeń skarżącej nie wynikał fakt, iż może być ona niezdolna do pracy w rozumieniu art. 12 ustawy FUS. Zgodnie z tym przepisem niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie podnosiła żadnych argumentów dotyczących jej stanu zdrowia, a organ nie miał obowiązku doszukiwać się u niej problemów zdrowotnych działając z urzędu.
Wbrew zarzutowi pierwszemu skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że został on nieprawidłowo sformułowany w stopniu uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie w całości i w związku z tym został rozpoznany jedynie częściowo. Niemniej kwestie w nim poruszone zostały w dużej mierze wyjaśnione przy rozpoznawaniu zarzutu pierwszego.
W zarzucie drugim autorka skargi kasacyjnej zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie "przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 14 i 83 ust. 1 ustawy FUS w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia (...) poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie faktu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy przez organ rentowy - Prezesa ZUS, a w konsekwencji pominięcie przez WSA w Warszawie okoliczności, że Prezes ZUS był zobowiązany wystąpić do lekarza orzecznika ZUS, celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy".
Po pierwsze, wskazać należy, że nieprawidłowe jest konstruowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez "pominięcie faktu naruszenia prawa materialnego" – takie sformułowanie oznacza w istocie, że skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego usiłuje zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego, a temu służy druga z ustawowo przewidzianych możliwych podstaw skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być więc sformułowany oddzielnie, a nie wpleciony w zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że zarzut ten jest zarzutem prawa materialnego, to autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła na czym owo naruszenie prawa materialnego polega. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W omawianym zarzucie takich elementów zabrakło.
Po trzecie, autorka skargi kasacyjnej nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej wskazanego w tym zarzucie art. 14 ustawy FUS, który jest rozbudowany. Przez prawidłowo podaną podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Powyższy wywód odnosi się również do wskazanego § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 14 grudnia 2004 r., lecz w tym przypadku zarzut można doprecyzować na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, oraz m.in. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).
Rozpoznając więc omawiany zarzut z pominięciem wadliwych jego elementów, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia, wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia lekarz orzecznik wydaje orzeczenie o niezdolności do pracy na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału ZUS - w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład. Wbrew skarżącej z treści zacytowanego § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy FUS, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wynikał obowiązek wystąpienia przez Prezesa ZUS do lekarza orzecznika ZUS, celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy, a to z przyczyn podanych przy rozpoznawaniu zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej - Prezes ZUS nie miał żadnych podstaw, aby skierować skarżącej na badanie do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca jest niezdolna do pracy, bowiem z twierdzeń skarżącej nie wynikała okoliczność, iż może być ona niezdolna do pracy w rozumieniu art. 12 ustawy FUS. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 83 ust. 1 ustawy FUS w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.