Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 239/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 lipca 2022 r., II SAB/Wa 194/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 grudnia 2021 r., o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 3 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1) na jakiej podstawie prawnej przekazał Pan Premier obywatelce Białorusi, gospodyni domowej z Białorusi, niejakiej [...] zabytkową willę o powierzchni ok. 600 m2 przy [...],

1. 2) ile wynosi roczny koszt łączny użytkowania tego obiektu i kto oraz z jakich środków i na jakiej podstawie prawnej ten koszt (Pan Premier) ponosi/opłaca,
2. 3) na jakiej podstawie prawnej Polska/Pan Premier/rząd Pana Premiera przyjmuje i utrzymuje tzw. opozycjonistów z Białorusi, zamiast ich przepychać na stronę białoruską tak jak uchodźców z Afganistanu, Iraku, Syrii, w szczególności dzieci i kobiety,
3. a) ilu tych ww. Białorusinów już jest w Polsce,
4. b) ile wynosi łączny miesięczny koszt ich utrzymania,
5. c) na jakiej podstawie prawnej ich pobyt w Polsce finansuje Pan Premier z budżetu państwa polskiego i z której jego części - ww. nie koczują w lesie, na bagnach i nie przebywają w ośrodkach dla uchodźców,
6. 4) ile rocznie budżet państwa kosztuje utrzymywanie TV [...] z [...] na czele,
7. a) jaka jest podstawa prawna istnienia i finansowania przez Pana Premiera TV [...]".

Wnioskodawca zwrócił się do Prezesa RM i podległych funkcjonariuszy o nawiązanie z nim kontaktu w tej sprawie. W szczególności wystąpił o podanie numerów telefonów służbowych komórkowych i stacjonarnych Prezesa RM, wskazując, iż jest to niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Pismem z 27 grudnia 2021 r. Centrum Informacyjne Rządu (dalej: "CIR") poinformowało wnioskodawcę, że termin udzielenia odpowiedzi ulegnie przedłużeniu i nastąpi nie później niż 14 lutego 2022 r.

Pismem z 7 lutego 2022 r. CIR wskazało, że Kancelaria Prezesa RM nie posiada informacji w zakresie kosztów utrzymania budynku przy [...], finansowania Telewizji [...] oraz podstaw prawnych przekazania i finansowania ww. podmiotów. Zasugerowano, iż aby uzyskać żądane informacje wnioskodawca winien zwrócić się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Nadto CIR powołało art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wskazując, iż organ, w sytuacji gdy nie dysponuje daną informacją publiczną, nie może jej udostępnić. Jednocześnie CIR poinformowało, że numery telefonów służbowych nie stanowią informacji publicznej. Na stronach internetowych Kancelarii Prezesa RM są opublikowane numery telefonów do poszczególnych departamentów: https://www.gov.pl/web/premier/sekretaiaty-departamenty-biura2.

Pismem z 27 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa RM w rozpoznaniu wniosku z 3 grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że charakteru informacji publicznej nie posiadają pytania o podstawę prawną działań organu. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją publiczną, bowiem nie należy do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym domaganie się informacji o prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1380/12, z 22 listopada 2012 r., I OSK 1963/12). Wskazuje się również, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo).

W związku z powyższym sąd stwierdził, że wniosek skarżącego, w części w jakiej dotyczy zapytań o podstawy prawne działań organu wymienionych w punktach 1, 2, 3, 3c oraz 4a wniosku z 3 grudnia 2021 r. - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sposób sformułowania pytań oznacza, że nie są to pytania o fakty i dane publiczne, lecz o przepisy prawa, a tym samym nie dotyczą informacji publicznej. W powyższym zakresie skarga podlegała zatem oddaleniu.

Zdaniem sądu I instancji jako informację publiczną należy natomiast zakwalifikować informacje objęte pozostałą częścią wniosku, a dotyczącą pytań: ile wynosi roczny koszt łączny użytkowania obiektu (przy [...]) oraz kto i z jakich środków ten koszt ponosi/opłaca (punkt 2); ilu "tzw. opozycjonistów z Białorusi" jest już w Polsce (punkt 3a); ile wynosi łączny miesięczny koszt ich utrzymania (punkt 3b); z której części budżetu państwa polskiego jest finansowany ich pobyt (punkt 3c); ile rocznie budżet państwa kosztuje utrzymywanie TV [...] z [...] na czele" (punkt 4). Powyższe pytania dotyczą bowiem zagadnień o charakterze publicznym, a więc mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd ten wskazał, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy organ żądanej informacji publicznej nie posiada. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu.

Zatem w sytuacji nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego z 3 grudnia 2021 r. wpłynął do Kancelarii Prezesa RM w dniu 13 grudnia 2021 r. W dniu 27 grudnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Kancelaria Prezesa RM poinformowała skarżącego, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek ulegnie przedłużeniu i nastąpi nie później niż w dniu 14 lutego 2022 r. W piśmie z 7 lutego 2022 r., a więc przed upływem ww. przedłużonego terminu, skarżący został poinformowany, że organ nie posiada informacji objętych ww. wnioskiem. Stanowisko to organ potwierdził w odpowiedzi na skargę, podkreślając, iż "Prezes RM informacji w zakresie wniosku nie posiadał i w konsekwencji nie mógł udzielić informacji publicznej w przedmiocie zapytania".

W ocenie sądu skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu. Sąd oddalił również skargę w odniesieniu do żądania "podania numerów telefonów służbowych komórkowych i stacjonarnych Pana Premiera". Sąd podzielił stanowisko organu, że informacja o numerach telefonów służbowych nie stanowi informacji publicznej. Informacja ta odnosi się do narzędzi, jakimi posługuje się Prezes RM w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Potraktowanie numeru telefonu służbowego jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Ponadto informacja o numerach telefonów sprowadza się wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, nie jest zatem informacją o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w żądanej wysokości, ani o wymierzenie Prezesowi RM grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."). Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny. Przyznanie sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma w szczególności znaczenie kompensacyjne. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak było tym samym podstaw do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie.

Sąd nie stwierdził również przesłanek do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiły bowiem istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 u.d.i.p. poprzez polegającą na stwierdzeniu, że:
2. a) skierowane pytania przez skarżącego do organu administracji publicznej nie stanowią informacji publicznej i w tym zakresie organ ten nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji skarżącemu, co zostało przedstawione również przez wyrok WSA, w przypadku gdy skarżący dopytywał m.in. ile opozycjonistów (Białorusinów) jest Polsce, "ile wynosi łączny miesięczny koszt ich utrzymania,", "ile rocznie budżet państwa kosztuje utrzymywanie TV [...] z [...] na czele", które w rzeczywistości bez żadnej wątpliwości stanowią informację publiczną, i tym samym organ miał obowiązek udostępnienia tych informacji; organ również nie dokonał w przedmiotowej sprawie żadnej elementarnej analizy poszczególnych pytań skarżącego, a jedynie stwierdził, że "nie posiada informacji w zakresie kosztów utrzymania budynku przy [...] w W., finansowania Telewizji [...] oraz podstaw prawnych przekazania i finansowania ww. podmiotów.", po czym w kolejnym swoim piśmie organ administracji publicznej stwierdza, że pożądane informacje, nie stanowią informacji publicznej, co w konsekwencji powoduje, że stanowisko organu w tym zakresie, na przestrzeni niespełna 2 miesięcy, jest niejasne, nieprecyzyjne i zmienne, co ma przełożenie na sposób załatwienia tej sprawy, a czego sąd I instancji nie zauważył;
3. b) "charakteru informacji publicznej nie posiadają pytania o podstawę prawną działań organu. Wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją publiczną... wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej", w sytuacji gdy skarżący wniósł nie o wyjaśnienie podstawy prawnej, analizę tej podstawy, jej wykładnię tylko o wskazanie informacji o podstawie prawnej odnoszącej się do konkretnych faktów tj. m.in. przekazania zabytkowej willi o powierzchni ok. 600 m2, przy [...]", przyjęcia i utrzymania "tzw. opozycjonistów z Białorusi", finansowania ich pobytu w Polsce; "istnienia i finansowania przez Pana Premiera TV [...]";
4. c) "podanie numerów telefonów służbowych komórkowych i stacjonarnych pana Premiera" nie stanowi informacji publicznej, a jednakowoż organ administracji publicznej w swoim piśmie z 7 lutego 2022 r. przekazał stronę internetową z numerami służbowymi Pana Premiera, a następnie w kolejnym piśmie stwierdził, że nie posiada żądanych informacji, co powielił także sąd I instancji i stwierdził, że te numery telefonów nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy w myśl art. 9 ust. 2 u.i.d.p., "podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, przez zastosowanie systemu, o którym mowa w ust. 4a, albo innego systemu teleinformatycznego, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze", co świadczy o braku spójności w tej kwestii, a ww. okoliczność skutkuje wydaniem błędnego wyroku WSA;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 13 u.d.i.p, bowiem z akt sprawy toczącej się przez WSA w Warszawie nie wynika, czy KPRM zmieścił się w terminie 14 dni, zgodnie z ww. przepisem, bowiem brak jest załączonej zwrotki (koperty) z datą wysyłki pisma z 27 grudnia 2021 r. przez KPRM do skarżącego, tym samym należy stwierdzić, że nie można stwierdzić wprost, tak ja to zostało stwierdzone w Wyroku WSA, czy organ działając w ten sposób naruszył zasady postępowania w zakresie ustawy u.d.i.p., a w konsekwencji czy naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
7. b) art. 16 u.d.i.p. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że organ administracji publicznej naruszył normę tego przepisu poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w przypadku gdy w swojej odpowiedzi na skargę nr DP.1032.2.7.2022.MKi (2) z 18 marca 2022 r. zaznaczył, że "w sposób oczywisty nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej", tym samym należy stwierdzić, że organ działając w ten sposób narusza zasady postępowania w zakresie ustawy u.d.i.p., a w konsekwencji ma istotny wpływ na wynik sprawy;
8. c) braku rozpatrzenia sprawy przed WSA w Warszawie na rozprawie, czego żądał skarżący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r., FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a., jest wskazanie właściwych przepisów, które zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało (tj. jasne określenie, czy zarzuca się błąd wykładni, czy błąd niewłaściwego zastosowania), powiązanie zarzutu ich naruszenia z właściwą podstawą kasacyjną (tzn. naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a przepisów procesowych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak również wskazanie jaki mogło mieć wpływ ich naruszenie na wynik sprawy.

To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). W tym zakresie nie jest zasadniczo możliwe zastąpienie autora skargi kasacyjnej przez sąd II instancji. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom uniemożliwia zasadniczo a limine Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Uwagi te były konieczne, gdyż podniesione zarzuty dotknięte są uchybieniami powodującymi ich nieskuteczność. Zauważyć przy tym należy, iż uchybienia w stosunku do zarzutów są różne w zależności od ich podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieskuteczne. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 13 i 16 u.d.i.p. są wewnętrznie rozbudowane na ustępy, zaś ze względu na ich treść nie jest możliwe aktualnie poszukiwanie konkretnego przepisu przez Sąd II instancji i zastępowanie w tym zakresie autora skargi kasacyjnej, co mogłoby prowadzić do naruszenia prawa procesowego. Z kolei zarzut II.c zbudowany został bez wskazania naruszonego przepisu, co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, gdyż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest podanie precyzyjnej jednostki redakcyjnej naruszonego aktu prawnego przez poddany kontroli wyrok sądu I instancji. W tym zakresie doszło zaś do uchybienia obowiązkom autora skargi kasacyjnej, co czyni zarzut ten pozbawionym podstaw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Z treści zarzutu i uzasadnienia wynika, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje poprawność wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten, choć rozbudowany, bo składający się z trzech podpunktów od a do c, opiera się na tym samym założeniu, tj. zakwestionowaniu poprawności przyjęcia przez sąd I instancji, że treść wniosku nie dotyczyła informacji publicznej.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. został zbudowany z pojęć nieostrych. Nazwy użyte w jego treści, a w szczególności nazwy tworzące zwrot "informacji o sprawach publicznych" nie mają precyzyjnie określonych zakresów. Na gruncie semantycznym może ustalić tylko w ograniczonym zakresie te desygnaty, które bez wątpienia obejmowane są zakresem tego wyrażenia językowego. Poza tym istnieje dość szeroki zakres spraw, co do których będą występowały wątpliwości, czy są one objęte zakresem tego zwrotu językowego. Ten pas nieostrości nie jest w konsekwencji rozstrzygany w drodze analizy ściśle semantycznej, gdyż jest ona nieskuteczna.

W konsekwencji w zakresie pasa nieostrości dochodzi do ustalenia znaczenia treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Ma to bardzo daleko idące konsekwencje z punktu widzenia potencjalnie skutecznych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca tym samym uwagę, że po pierwsze, treść wniosku o udzielenie informacji publicznej jest zawsze elementem stanu faktycznego sprawy, a po drugie, ocena poszczególnych jego elementów przez pryzmat normy materialnej w postaci art. 1 ust. 1 u.d.i.p. lub art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest elementem stosowania prawa materialnego. Z tego wynika, iż nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie oceny wniosku dokonanej przez sąd I instancji, a wcześniej przez organ prowadzące do uznania, iż nie dotyczy on informacji publicznej w drodze li tylko zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli skarżący uważa, że wadliwie oceniono treść złożonego wniosku i uznano błędnie, iż poszczególne pytania nie dotyczą informacji publicznej, to oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z przyjętymi w sprawie ustaleniami faktycznymi oraz błędnie zastosowano w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych prawo materialne.

W takiej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego (tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) przez jego błędną wykładnię nie może osiągnąć zamierzonego skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne były podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego przez błędne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wyjaśniając to w inny sposób, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazuje się, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazuje się, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Wynika z tego, iż autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie uznaje wykładnię prawa materialnego za błędną, twierdząc, że skierowane do organu pytania dotyczyły informacji publicznej, lecz jednocześnie nie dostrzega, iż konieczne w takiej sytuacji było postawienie dodatkowo zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia prawa procesowego przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, gdyż sąd I instancji ustalając, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, dokonał nie tylko błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz następnie w pierwszym rzędzie błędnie ustalił stan faktyczny, a następnie błędnie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że skarżący wnosi o informacje, która nie ma charakteru informacji publicznej.

Skoro tak, to należało uznać, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię został sformułowany nieskutecznie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania (niezastosowania), są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Tym bardziej zaś w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uczynić tego rodzaju "sanacji" podniesionych zarzutów nawet w sytuacji, gdy dostrzega, iż wyrok sądu I instancji jest błędny.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.