Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2401/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 53/19 oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub Spółka) na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako MWIOŚ) z dnia 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżonym aktem organ zarządził, aby skarżąca: 1) przetwarzała odpady wielkogabarytowe zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] z 31 grudnia 2014 r. nr [...] ze zmianami, zezwalającej na przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego, 2) zaprzestała przetwarzania w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R12 innych rodzajów odpadów niż odpady wielkogabarytowe, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego, 3) wystąpiła do Prezydenta [...] o zmianę ww. decyzji z 31 grudnia 2014 r. w zakresie wytwarzania zużytych opon powstających w wyniku przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego, 4) prowadziła karty ewidencji odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12 zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz wzorem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzoru dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1973), w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego, 5) przedłożyła Marszałkowi Województwa Mazowieckiego korekty zbiorczego zestawienia o danych rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz i instalacjach urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r., niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. Jednocześnie organ wyznaczył skarżącej termin na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń na 30 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie i ustalenia poczynione podczas protokołu kontroli, który nie został podpisany przez stronę, stanowiły oparcie do wydania ww. zarządzenia pokontrolnego. Organy ustaliły bowiem, że na terenie Spółki doszło do nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, m.in. ustalono, że:

1. - odpady wielkogabarytowe są zmieszane z odpadami zużytych opon i pojemników zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi;
2. - odpady wielkogabarytowe były poddane przetwarzaniu w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku metodą R12 razem z odpadami zużytych opon, zatem niezgodnie z uzyskanym przez Spółkę zezwoleniem, co uzasadnia pkt 1, 2 i 3 zarządzenia. Powyższe ustalenia wynikają z protokołu z dnia 20 sierpnia 2018 r., notatki z dnia 7 czerwca 2018 r. oraz stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 1 października 2018 r. Spółka w tym ostatnim piśmie nie wykluczyła, że taka możliwość mogła się zdarzyć. Jeżeli zaś chodzi o wskazania w ww. punktach zarządzenia, to MWIOŚ sfomułował te zalecenia przede wszystkim mając na uwadze, że z ustaleń kontroli wynika, że skarżąca prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. doprowadziło to wcześniej na terenie zakładu do pożaru w dniu 7 czerwca 2018 r.

Podkreślono, że sformułowane zalecenia miały również oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a mianowicie art. 16 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.). Podstawą zarządzeń pokontrolnych są stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w znaczeniu obiektywnym. Natomiast w sposób wiążący o ewentualnej winie skarżącej w aspekcie jej odpowiedzialności karnej lub wykroczeniowej będzie mógł się wypowiedzieć wyłącznie sąd powszechny, dla którego oceny MWIOŚ co do winy skarżącej nie mają charakteru wiążącego.

Sąd podniósł nadto, że uzasadnienie zalecenia zawartego w pkt 4 zarządzenia uzasadniają zapisy protokołu, gdzie stwierdzono, iż nie są prowadzone prawidłowo karty przekazania odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12, które są przekazywane do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów (k. 9 i 10 protokołu z 20 sierpnia 2018 r.). Wskazane nieprawidłowości także potwierdziła Spółka.

Odnosząc się natomiast do punktu zarządzenia pkt 5 wskazano, iż jego treść wynika z ustaleń organu, że sporządzono go niezgodnie ze stanem rzeczywistym i z obowiązkiem określonym z art. 237aa ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Poza tym sama strona zwróciła uwagę, że "rzeczywiście" nie wskazała np. jaka ilość odpadów z procesu R13 przechodzi do procesu R12 w następnym miesiącu (k. 4 pisma Spółki z 1 października 2018 r.). Poza tym skarżąca miała obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 66 – 72 ustawy o odpadach oraz aktu wykonawczego do art. 68 tej ustawy. Z ustaleń poczynionych przez WIOŚ podczas kontroli wynika, że obowiązki te zostały przez skarżącą naruszone. Na okoliczność tę nie wpływa fakt, że Spółka w piśmie z 29 listopada 2018 r. (czyli po wydaniu zarządzenia) - przedłożyła Marszałkowi Województwa Mazowieckiemu korektę zbiorczego zestawienia danych za rok 2017 o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

W kwestii zaś niepodpisania protokołu Sąd przywołując treść art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 1471 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.i.o.ś. podniósł, że w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną – co miało miejsce w niniejszej sprawie - inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi inspekcji ochrony środowiska. W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie niepełnego materiału dowodowego służącej, ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności dotyczących tego, iż zarządzenie pokontrolne zostało niezgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., a wskazanie wymogu w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli nr [...], bowiem stanowisko organu kontrolnego nie przedstawia stanowiska ani co do faktów ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych i kwestionowanych ustaleń kontrolnych, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 u.i.o.ś. do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne oraz wskazanie wymogu przetwarzania odpadów wielogabarytowych zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. ze zmianami zezwalającej na przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych w sytuacji, gdy przetwarzanie to odbywa się zgodnie z warunkami decyzji i wskazanie wymogu zaprzestania przetwarzania w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R12 innych rodzajów odpadów niż odpady wielkogabarytowe w sytuacji, gdy w rozdrabniarce przetwarzane są odpady wielkogabarytowe odebrane pod kodem 20 03 07. Dodatkowo wskazanie wymogu wystąpienia do Prezydenta [...] o zmianę decyzji nr [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. ze zmianami zezwalającej na przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych, w zakresie wytwarzania zużytych opon powstających w wyniku ww. przetwarzania, jako niemożliwe do zrealizowania z terminie "od dnia otrzymania zarządzenia";
3. a) nieprzestrzeganie zasad ogólnych postępowania poprzez uchybienie przez organ art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. w związku z niepodejmowaniem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych odbieranych od właścicieli nieruchomości z terenu [...]. Spółka w [...] przy ul. [...] prowadzi przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych zgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów wydanym przez Prezydenta [...] na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ust. 3 pkt, art. 43 ust. 2 i art. 44 ustawy o odpadach oraz wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności niezbadania wszystkich aspektów oraz braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli, bowiem stanowisko organu kontrolnego nie przedstawia stanowiska organu ani co do faktów ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych kwestionowanych ustaleń kontrolnych, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 u.i.o.ś. do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją przesłanki do jego wydania, a zatem brak jest możliwości po pierwsze, nałożenia na skarżącą Spółkę takich obowiązków, jak również brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Spółka winna tak sformułowane zarządzenie pokontrolne wykonać;
4. b) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. przez brak przeprowadzenia należytej kontroli zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ z dnia 31 października 2018 r. w piśmie znak [...] poprzez jego uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi MPO, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym służącym ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności polegających na braku ustaleń, iż protokole z kontroli, właśnie w ustaleniach z kontroli nie wskazywał dalszych zarządzeń pokontrolnych w treści niemożliwej do zastosowania przez Spółkę;
5. c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ z dnia 31 października 2018 r. w piśmie znak [...] poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi Spółki pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli, bowiem stanowisko organu kontrolnego nie przedstawia stanowiska organu ani co do faktów ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych kwestionowanych ustaleń kontrolnych, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 u.i.o.ś. do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne;
6. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 K.p.a., poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, polegającej na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego ocenę w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem skargi kasacyjnej, poprzez brak odniesienia się do kwestii oceny w postępowaniu nadzorczym ustaleń z kontroli, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego, co wpływa w szczególności na prawidłowość ustaleń kontroli;
7. II. prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z przepisami.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy wojewódzki organ inspekcji ochrony środowiska jest zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności. Ponadto istotą kontroli jest także ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami i przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W tej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji nie była decyzja administracyjna, ale zarządzenie pokontrolne. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest oczywiście niezasadny.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 15, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 K.p.a. w zakresie obejmującym ustalenia dokonania w protokole kontroli nr [...]. Sądy administracyjne nie badają legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej było w tej sprawie zarządzenie pokontrolne, a nie dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18).

Z gwarancji procesowych wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (tak też NSA w wyroku z 31 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 935/21).

Jak już zostało to wskazane, zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ponieważ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niebędącym decyzją administracyjną. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ww. ustawy. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji. Nie może być nim zarządzenie pokontrolne jako źródło samoistne (wyrok NSA z 31 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 935/21).

Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1156/15).

W tej sprawie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do m.in. kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zgodnie z art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z przepisami.

Zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, czy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, czy niewłaściwie go zastosował. Zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone.

Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Prawidłowo w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli w dniach od 7 czerwca do 20 sierpnia 2018 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania [...] sp. z o.o. w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] stwierdził następujące nieprawidłowości:

1. 1) w odpadach wielkogabarytowych odbieranych od właścicieli nieruchomości znajdowały się odpady w postaci zużytych opon i pojemników zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi;
2. 2) przed pożarem nie poddano wstępnej selekcji zmieszanych odpadów wielkobarytowych, w tym zużytych opon i pojemników zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi, przywiezionych w dniach 6-7 czerwca 2018 r. – przetwarzania metodą R 13 prowadzone było w sposób powodujący zagrożenie dla powietrza;
3. 3) nie zapewniono należytego nadzoru nad zagospodarowanie odpadów w sposób zapewniający ochronę środowiska;
4. 4) magazynowanie odpadów wielkogabarytowych niezgodnie z wymaganiami z zakresu ochrony środowiska, w szczególności w sposób nieuwzględniający właściwości chemicznych i fizycznych odpadów;
5. 5) brak wytwarzania odpadów zużytych opon w wyniku wstępnej selekcji odpadów wielkobarytowych;
6. 6) przetwarzanie odpadów zużytych opon razem z opadami wielkogabarytowymi;
7. 7) brak prowadzenia kart przekazania odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12 przekazywanych do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów [...];
8. 8) sporządzenie niezgodnie ze stanem faktycznym zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r.

W zarządzeniu pokontrolnym MWIOŚ zarządził, aby odpady wielkogabarytowe przetwarzać zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 31 grudnia 2014 r.; zaprzestać przetwarzania w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R 12 innych rodzajów odpadów niż wielkogabarytowe; wystąpić do Prezydenta [...] o zmianę decyzji nr [...] w zakresie uzyskania zezwolenia na przetwarzanie w zakresie wytwarzania zużytych opon powstających w wyniku przetwarzania odpadów wielkogabarytowych; prowadzić karty ewidencji odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12 zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz wzorem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzoru dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów; przedłożyć Marszałkowi Województwa Mazowieckiego korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach zagospodarowania nimi oraz i instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r. W zarządzeniu tym określono termin realizacji ww. obowiązków oraz termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Zgodzić się należy z oceną Sądu pierwszej instancji, że w realiach rozpatrywanej sprawy wydanie zarządzenia pokontrolnego było uprawnione i konieczne, skoro Spółka mimo braku posiadania stosownego pozwolenia w szczególności przetwarzała odpady w zakresie zużytych opon razem z opadami wielkogabarytowymi, a w pozostałym zakresie nie realizowała obowiązków wynikających z wiążących Spółkę umów, aktów prawnych i decyzji.

Tym samym zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne wydane zostało, wbrew zarzutom skargi, zgodnie z prawem, czyli zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Trafnie Sąd pierwszej instancji również uznał, co zostało także powtórzone w skardze kasacyjnej, że nie jest usprawiedliwiony zarzut dokonania błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo odbieranie w pojemnikach na odpady wielkogabarytowe zużytych opon należało uznać za umożliwiające poddanie przetwarzaniu także takich opon razem z odpadami wielkogabarytowymi. To po stronie Spółki istnieje obowiązek odbierania odpadów zgodnie z prawem i w razie stwierdzenia, że właściciele nieruchomości naruszają prawo powodując zmieszanie różnorodnych opadów w sytuacjach, w których nie mają do tego prawa – Spółka ma obowiązek podejmowania odpowiednich działań zapobiegających takim przypadkom.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanego przepisu upatruje w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym jako niezgodnym z rzeczywistością. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił przesłanki pozwalające na uznanie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem.

Tym samym skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.