Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 476/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie załącznika nr 11 "[..] (plik elektroniczny)" stanowiącego załącznik do programu funkcjonalno-użytkowego stanowiącego załącznik do umowy [..] z dnia 28 września 2018 r., w punkcie pierwszym zobowiązał P. S.A z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyżej wskazanym, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 9 kwietnia 2019 roku K. Sp.k. z siedzibą w W., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyła wniosek do P. S.A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie: "Czy spółka P. S.A. z siedzibą w K. w wyniku postępowania o numerze [..] zawarła umowę o roboty budowlane?", a w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na w/w pytanie, skarżąca wniosła o udostępnienie zawartej umowy o roboty budowlane, a w szczególności o udostępnienie programu funkcjonalno-użytkowego ("PFU") dotyczącego tej umowy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 23 kwietnia 2019 r. Spółka przesłała na podany we wniosku do korespondencji adres e-mail odpowiedź wraz z dokumentami, tj. skan umowy z dnia 28 września 2018 r. wraz z programem funkcjonalno-użytkowym.
W dniu 24 kwietnia 2019 r., a następnie ponownie w dniu 13 maja 2019 r. działając w imieniu Kancelarii i w nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi adwokat M.S. zwrócił się do Spółki o udostępnienie kompletu załączników do PFU (w szczególności: załącznika nr 11 - "[..] (plik elektroniczny)", który to załącznik nr 11 zwany jest dalej również jako: "Załącznik 11").
W dniu 30 maja 2019 r. Spółka przesłała załączniki do PFU, bez Załącznika nr 11. W punkcie I pisma z dnia 30 maja 2019 r. Spółka wskazała, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, w zakresie w jakim obejmował on żądanie udostępnienia Załącznika nr 11. Przedmiotowy Załącznik nie stanowi bowiem "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że konkretna informacja posiadająca walor informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów, tymczasem informacje co do przebiegu [..] skonkretyzują się dopiero na etapie realizacji inwestycji. Żądanie wniosku dotyczy udostępnienia materiałów (Załącznika nr 11), które posłużyły przedstawieniu poglądowego usytuowania ww. linii i pozbawione jest jakiegokolwiek waloru oficjalności, albowiem dotyczy sfery zamierzeń a nie faktów, a tym samym nie może zostać uznane za informację publiczną.
K. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia w całości wniosku zawartego w wiadomości e-mail z dnia 9 kwietnia 2019 r. i podtrzymanego w wiadomościach z dnia 24 kwietnia 2019 r. i z dnia 13 maja 2019 r.
W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że informacją publiczną jest Umowa, która wymienia - w punkcie 31.3.1 - załączniki, które stanowią jej integralną część. Wśród nich, w podpunkcie (g) wymieniono "Załącznik nr 1 - Program Funkcjonalno-Użytkowy ([..] Część II) wraz z załącznikami". Oznacza to, że w przypadku uznania za informację publiczną umowy (co uczyniono, udostępniając wnioskodawcy skan jej treści, bez załączników), należy udostępnić wnioskodawcy całość umowy, a nie tylko wybrane jej fragmenty.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, że załącznik nr 11 zawiera informacje niewiążące. Załącznik ma charakter informacji poglądowej, przedstawia jedynie hipotetyczny przebieg trasy [..], a zatem nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przedmiotem skargi na bezczynność jest zachowanie podmiotu zobowiązanego w odniesieniu do wniosku z dnia 9 kwietnia 2019 r. i podtrzymanego w wiadomościach z dnia 24 kwietnia i z dnia 13 maja 2019 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w zakresie załącznika nr 11 "[..] (plik elektroniczny)", stanowiącego załącznik do programu funkcjonalno-użytkowego, stanowiącego załącznik do umowy nr [..] z dnia 28 września 2018 r. Wprawdzie w nagłówku skargi pełnomocnik skarżącego podał, że bezczynność organu dotyczy wniosku z dnia 9 kwietnia 2019 r. i podtrzymanego w wiadomościach z dnia 24 kwietnia i z dnia 13 maja 2019 r., jednakże z uzasadnienia skargi i dalszej korespondencji wynika, że bezczynność Spółki dotyczy ww. załącznika nr 11.
Przytaczając treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził, że należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci załącznika nr 11 "[..] (plik elektroniczny), stanowiącego załącznik do programu funkcjonalno-użytkowego, stanowiącego załącznik do umowy nr [..] z dnia 28 września 2018 r., stanowiąca podstawę lokalizacji [..] na nieruchomościach, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznanie, że część postanowień umowy nie jest informacją publiczną jest całkowicie bezpodstawne, gdyż wszelkie załączniki do umowy stanowią jej integralną część.
W ocenie Sądu, podkreślenia wymagał fakt, że załącznik nr 11 do PFU, obrazujący planowany przebieg trasy [..] ma dużo bardziej wiążący charakter niż twierdzą P. Sąd wskazał, że z punktu 2.2 planu funkcjonalno-użytkowego PFU (Trasa linii) wynika, że "Zamawiający zatoczył trasę linii w postaci cyfrowego pliku wektorowego shapefile (Załącznik nr 11). Wykonawca będzie zobowiązany do załatwienia wszelkich spraw formalno-prawnych i uzyskania pozwolenia na budowę dla przekazanej przez Zamawiającego trasy linii. W uzasadnionych przypadkach dopuszczalne będzie zastosowanie odstępstw od przekazanej trasy linii, jednakże każdorazowa zmiana trasy wymagać będzie uzyskania zgody Zamawiającego". Jak słusznie zauważył skarżący, owa "poglądowość" i "hipotetyczność" trasy (a więc i żądanego załącznika) jest w pełni uzależniona od P. A zatem uznanie żądanej informacji za niestanowiącą informacji publicznej wiązałoby się z przyznaniem P. prawa do niepodlegającego kontroli, arbitralnego decydowania o tym co jest, a co nie jest informacją publiczną.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, uznać należało, że żądany przez wnioskodawcę załącznik nr 11 PFU stanowi informację publiczną. Dlatego też Sąd zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. w zakresie załącznika nr 11 "[..] (plik elektroniczny), stanowiącego załącznik do programu funkcjonalno-użytkowego, stanowiącego załącznik do umowy nr [..] z dnia 28 września 2018 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej wobec nieprawidłowego uznania, że żądana przez skarżącego od Spółki informacja w postaci załącznika nr 11 "[..] (plik elektroniczny)", stanowiącego załącznik do Programu Funkcjonalno-Użytkowego, będącego załącznikiem do umowy nr [..] z dnia 28 września 2018 r., stanowi "informację publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy ww. załącznik nr 11 stanowi materiał (dokument) wewnętrzny, ma charakter poglądowy, źródłowy, dotyczy wstępnych i koncepcyjnych założeń - co do których nie wiadomo, czy zostaną wdrożone - nie zaś sfery faktów, wobec czego przedmiotowy załącznik nr 11 nie jest "informacją publiczną" w rozumieniu 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, opracowania), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, załącznik, którego żąda skarżący, ma charakter roboczy i źródłowy dla potrzeb przygotowania i przeprowadzenia przez Spółkę postępowania przetargowego. W Części II Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, przyjętych w omawianym przetargu, w punkcie 2. Opisie Ogólnym Przedmiotu Zamówienia, Zamawiający (tj. Spółka) wyraźnie zastrzegł, iż rys.
1. stanowiący schemat usytuowania [..] ma charakter tylko i wyłącznie poglądowy i hipotetyczny, umożliwiający potencjalnym wykonawcom przygotowanie ofert składanych w postępowaniu przetargowym. Tym bardziej więc materiał, który posłużył przedstawieniu poglądowego usytuowania przedmiotowej linii i którego udostępnienia żądał skarżący, nie może zostać uznany za informację publiczną.
Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, stwierdziła, że załącznik ma wyłącznie wewnętrzny, roboczy, poglądowy charakter, ponieważ w ww. punkcie 2.2. expressis verbis przewidziano, że określona w załączniku trasa [..] nie jest ostateczna. Prace wykonawcy (strony Umowy) nad trasą linią mogą mieć, zgodnie z Umową, charakter dynamiczny, zmienny, rozwojowy, informacje co do przebiegu [..] skonkretyzują się dopiero na etapie realizacji inwestycji. Tymczasem, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów, nie może odnosić się do sytuacji, które nie wiadomo, czy zaistnieją. Informacją publiczną będzie dopiero taka informacja, która będzie zawierać wiążące ustalenie co do ostatecznego przebiegu omawianej trasy [..], a nie jej wersje robocze.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że żądana informacja w postaci załącznika nr 11 stanowi informację publiczną w sytuacji, gdy ww. załącznik nr 11 stanowi materiał (dokument) wewnętrzny.
Zarzut ten nie mógł być skuteczny.
Przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów.
Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. konsekwencji niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu objętego wnioskiem, tj. treści opisanego wyżej załącznika nr 11 do umowy z dnia 28 września 2018 r. Strona skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji wadliwie ocenił ten dokument jako objęty zakresem informacji publicznej, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ten konkretny dokument (jeden z załączników do umowy) ze względu na jego treść ma charakter dokumentu wewnętrznego.
W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść konkretnego dokumentu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a zarówno wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i konkretne dokumenty w nim wskazane - podlegające ocenie w tym postępowaniu, wchodzą właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że informacje takie jak treść załącznika nr 11 do umowy z dnia 28 września 2018 r. podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Skoro jednak Sąd I instancji przyjął, na skutek dokonanej przez ten Sąd i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie rozumienia informacji publicznej oraz na skutek niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń i ocen w zakresie treści wnioskowanego dokumentu, że zakres tego rodzaju informacji nie obejmuje załącznika nr 11 do umowy z dnia 28 września 2018 r., to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że zakres tak rozumianej informacji publicznej obejmuje załącznik nr 11 do umowy z dnia 28 września 2018 r. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w jego konstrukcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.