Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 marca 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 1 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 29 listopada 2017 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "II etap rewitalizacji i modernizacji [...]" (dalej: decyzja środowiskowa).
Postanowieniem z 28 listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej oraz ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 28 listopada 2018 r.
Postanowieniem z 19 marca 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 28 listopada 2018 r.
Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 19 marca 2019 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjętą przez organ ocenę, że oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Uwzględnienie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu spowoduje, że organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniesionego odwołania i w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, rozstrzygał będzie sprawę nie tylko w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu, ale również badał, czy nie zaistniały wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zasady ekonomiki i efektywności postępowania uzasadniają ocenę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy zawiesić do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w dacie rozpoznania skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania toczyło się już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto zakres orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie dotyczyć okoliczności związanych z terminowością wniesionego odwołania i przesłanek od przywrócenia uchybionego terminu, jednak, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie to dotyczy odwołania "jako takiego", a zagadnienie dopuszczalności wniesionego odwołania wykracza na tym etapie sprawy poza kompetencje organu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez odmowę uchylenia "decyzji" organu odwoławczego pomimo naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wyjaśnić, w jaki sposób kształtował się przebieg postępowań sądowoadministracyjnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, uwzględniając przy tym także stan z daty wydania niniejszego wyroku. Jak już na wstępie wskazano, postanowieniem z 28 listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej oraz ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej.
Wyrokiem z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2171/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Wyrok ten jest prawomocny, ponieważ skarżący nie wniósł od niego skargi kasacyjnej. Z kolei wyrokiem z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2170/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powołane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały zatem wydane już po wniesieniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, ale przed zawieszeniem postępowania przez organ. W dacie wydania postanowienia z 28 listopada 2018 r. wyroki te nie były jeszcze prawomocne.
Natomiast już po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lipca 2022 r. III OSK 1110/21 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2170/18. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oba wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania, były już prawomocne, co uzasadniało podjęcie postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej.
Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie podstaw do zastosowania w tej sprawie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek czynności prawnych skarżącego doszło do równoległego wszczęcia dwóch odrębnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację decyzji środowiskowej. Z jednej strony skarżący podjął działania, w celu wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, co mogło doprowadzić do dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego w tzw. trybie zwykłym (zwyczajnym). Skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji oznaczałoby bowiem, że organ odwoławczy były zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Z drugiej strony skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, a więc zmierza do wszczęcia postępowania, w którym kontrola tej decyzji ograniczona jest wyłącznie do przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jest to zatem nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, stanowiący odstępstwo od zasady trwałości decyzji środowiskowej.
Powołane środki prawne nie są komplementarne, a zwyczajny i nadzwyczajny tryb postępowania nie mogą toczyć się jednocześnie. W zwykłym trybie postępowania zakres kontroli organu odwoławczego jest szerszy i co istotne, obejmuje również przesłanki nieważności, które organ odwoławczy musi uwzględnić z urzędu. Postępowanie zwyczajne ma zatem pierwszeństwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r. II OSK 1355/09). Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ miał podstawy do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych, które miały rozstrzygnąć kwestię skuteczności wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji środowiskowej. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.