Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2416/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 378/19 oddalił skargę J.M. na decyzję Prokuratora Krajowego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr PK IX K 123.792.2016 w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Prokurator Okręgowy w [...], działając jako organ pierwszej instancji, na mocy decyzji z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr PO I K 613.0s.2016 przyznał [...] J.M. dodatek wyrównawczy od dnia 4 kwietnia 2016 r. w kwocie 14.081,50 zł.

W odwołaniu od w/w decyzji J.M. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji (cyt.: "polegający na mylnym uznaniu, iż moim dotychczasowym stanowiskiem było stanowisko "prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej", a nie prawidłowo stanowisko "[...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej"), a w konsekwencji rażące naruszenie prawa w postaci art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178, dalej w skrócie "ustawa"), przejawiające się niezachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku wyrównawczego z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej.

Prokurator Generalny decyzją z dnia 12 września 2016 r. nr PK IX K 123.792. 2016 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2167/17 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 12 września 2016 r., uznając, że zamiast niego w tej sprawie powinien orzekać Prokurator Krajowy.

Wobec powyższego, Prokurator Krajowy decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. nr PK IX K 123.792.2016 utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr PO I K 613.0s.2016 w przedmiocie przyznania [...] J.M. – prokuratorowi Prokuratury Okręgowej w [...] – dodatku wyrównawczego w kwocie 14.081,50 zł. Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu odwołania, że z punktu widzenia przepisów wojskowych wymieniony zajmował do dnia 4 kwietnia 2016 r., tj. do dnia przeniesienia na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], stanowisko służbowe [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Stanowisko to zostało zaszeregowane do grupy uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych [...], co powoduje, że łączna wysokość wojskowego uposażenia [...] J.M. wynosiła 7.889,00 zł (stawka dla grupy uposażenia [...] – 6.860,00 zł + dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 15% uposażenia zasadniczego – 1.029,00 zł).

Należność ta została w pełnej wysokości uwzględniona przy określaniu jego wynagrodzenia jako prokuratora. W tym zakresie zastosowanie miał art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm., dalej w skrócie "u.s.w.ż.z."), który stanowi, iż w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym. Dopiero tak ustalone wynagrodzenie podlegało zachowaniu na mocy art. 36 § 1 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 § 1 ustawy, poprzez jego błędną interpretację, która spowodowała przyznanie stronie dodatku wyrównawczego dla prokuratorów w wysokości 14.081,50 zł zamiast 16.008,50 zł, w oparciu o zaniżoną kwotę wynagrodzenia nabytego wcześniej w Naczelnej Prokuraturze Wojskowej na stanowisku [...] w Oddziale [...], przyjętą przez Prokuratora Okręgowego w [...] w wysokości 21.970,50 zł, zamiast 23.897,50 zł. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 19, art. 20 i art. 89 ust. 1 u.s.w.ż.z., poprzez obniżenie jego uposażenia z dniem 4 kwietnia 2016 r., mimo że na kolejne stanowisko został on wyznaczony dopiero w dniu 27 kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 36 § 1 ustawy, Prokurator Generalny przenosi prokuratorów (...) Naczelnej Prokuratury Wojskowej, których nie powołał do Prokuratury Krajowej na inne stanowisko służbowe w poszczególnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem (...) prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku (...). Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni zwrotu "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku". Organ przyjmuje bowiem, iż w pojęciu "wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku" nie mieści się dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji [...], skarżący uważa natomiast, iż – zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy – dodatek należy również zaliczyć do spornego pojęcia.

Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II PK 70/12, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji" przez prokuratorów. Zatem dodatek funkcyjny jest składnikiem wynagrodzenia prokuratora, który przysługuje mu "w związku z pełnioną funkcją", a nie "w związku z zajmowanym stanowiskiem". Skoro w art. 36 § 1 ustawy wskazano jako podstawę odniesienia – wynagrodzenie "na dotychczas zajmowanym stanowisku", to w skład tego wynagrodzenia nie wchodzi dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji [...] w Naczelnej Prokuraturze Wojskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 § 1 ustawy, poprzez jego błędną interpretację, która miała wpływ na wynik sprawy i spowodowała przyznanie [...] J.M. dodatku wyrównawczego dla prokuratorów w wysokości 14.081,50 zł, zamiast 16.008,50 zł, w oparciu o zaniżoną kwotę wynagrodzenia nabytego wcześniej w Naczelnej Prokuraturze Wojskowej na stanowisku [...] w Oddziale [...], przyjętą przez Prokuratora Okręgowego w [...] w wysokości 21.970,50 zł, zamiast 23.897,50 zł;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów określonych w punktach 1, 3 i 4 skargi, dotyczących naruszenia prawa, a więc przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (pkt 1 skargi), art. 19, art. 20 i art. 89 ust. 1 u.s.w.ż.z. (pkt 3 skargi) oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. (pkt 4 skargi) i niewskazanie w uzasadnieniu podstawy zaakceptowania w zaskarżonych decyzjach: braku podstawy prawnej i faktycznej wydania decyzji w stosunku do osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, określenia wysokości uposażenia już od dnia 4 kwietnia 2016 r. oraz niewskazania w zaskarżonych decyzjach podstawy prawnej i faktycznej wydania decyzji w stosunku do osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, jak również dotyczącej niewskazania przyczyn nieuznania za zachowane wcześniejszego wynagrodzenia skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia kwestii, czy ustalając skarżącemu kasacyjnie wysokość dodatku wyrównawczego w związku z jego zwolnieniem z zajmowanego stanowiska w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i następnie wyznaczeniem na stanowisko służbowe w Prokuraturze Okręgowej w [...], wysokość owego dodatku powinna być powiększona o kwotę dodatku funkcyjnego, który przysługiwał skarżącemu kasacyjnie w związku z pełnieniem obowiązków [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej.

Należy wskazać, że przed dniem 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego kasacyjnie z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], zajmował on stanowisko [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego kasacyjnie jako żołnierza zawodowego.

Wobec tego, że J.M. był jednocześnie prokuratorem, w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował przepis art. 80 ust. 2 u.s.w.ż.z., w myśl którego w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo asesora lub prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku sędziego sądu powszechnego albo asesora lub prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 u.s.w.ż.z. Aby wypełnić dyspozycję przepisu art. 80 ust. 2 u.s.w.ż.z., należało wobec tego określić równorzędne stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm., dalej w skrócie "u.p."), wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W świetle art. 62 ust. 1a u.p., wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (art. 62 ust. 1f u.p.).

Przedstawione wyżej przepisy prawa dowodzą, że zajmowanie "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla nie jest tożsame z pojęciem pełnienia określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 u.p. zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich.

W świetle przytoczonych regulacji, przyjąć należy, że dodatek funkcyjny ([...]) był dodatkiem przyznanym na czas pozostawania skarżącego kasacyjnie na stanowisku [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Dodatek funkcyjny jest bowiem immanentnie związany z pełnioną funkcją. Jest to dodatek czasowy, który nie stanowi stałego elementu wynagrodzenia, lecz jest jego dodatkowym składnikiem, przysługującym w związku z pełnioną funkcją. Konsekwencją odwołania z funkcji jest ustanie prawa do dodatku funkcyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 3526/21).

Skarżący kasacyjnie został przeniesiony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Nie została mu powierzona żadna funkcja, za sprawowanie której przysługiwałaby dodatkowa gratyfikacja. Nie do zaakceptowania jest zatem takie rozumienie przepisu art. 36 § 1 ustawy, stosownie do którego prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej, poprzez regulację z art. 36 § 1 ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nieobjętej z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Przyjąć więc należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 ustawy), nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po dniu 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawuje już funkcji przewidzianej w zlikwidowanych strukturach Naczelnej Prokuratury Wojskowej.

Prawo skarżącego kasacyjnie do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 36 § 1 ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez J.M. od dnia 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przez niego obowiązkami prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Uwzględniając powyższą argumentację, zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie prawa materialnego, należało uznać za nieuzasadniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić także samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.

39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem WSA w Warszawie w sposób klarowny przedstawił stan sprawy, jak również dokonał oceny prawnej zaskarżonego aktu. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, publ. LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. WSA w Warszawie ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, publ. LEX nr 1351331). Jak już wyżej wskazano, zwalczanie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej nie mogło być skuteczne.

Z kolei powołany w zarzucie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. na przykład wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2918/22, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega.

Przypomnieć bowiem należy, że w dacie orzekania o przyznaniu dodatku wyrównawczego przez Prokuratora Okręgowego w [...] skarżący był żołnierzem zawodowym, zatem określenie jego uposażenia wymagało wydania decyzji administracyjnej. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że decyzja została wydana w stosunku do osoby niebędącej żołnierzem zawodowym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.