Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1467/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 14 maja 2019 r. nr 792/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wnioskiem z 18 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2019 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy wskazując, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale, a zatem wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Cały okres służby skarżącego wynosił 25 lat, 8 miesięcy i 19 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa służba pełniona była przez 4 lata, 3 miesiące i jeden dzień. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Brak jest również dowodów, że służba pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie organu, przebieg służby tego funkcjonariusza nie wskazuje by spełniona została przesłanka "szczególności przypadku".
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2019 r., wnosząc o jej uchylenie i uznanie uprawnienia skarżącego do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
W motywach powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Minister nie naruszył przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miałby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Organ podjął czynności konieczne do należytego rozpatrzenia sprawy, dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie w kontekście przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była chybiona. Odmienna ocena Skarżącego, co do spełnienia przesłanek określonych w art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2019 r., poz. 288 ze zm., dalej jako: u.z.e.f.), a w szczególności przesłanki krótkotrwałości, od oceny dokonanej przez Ministra, nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 80 k.p.a. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. ustalona została przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 2 marca 2017r. - informacji o przebiegu służby Nr 269707/2017.
W rozpoznawanej sprawie Minister dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Służba Skarżącego, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. pełniona była przez okres 25 lat, 8 miesięcy i 19 dni, zaś na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata, 3 miesiące i 16 dni (powinno być – jeden dzień). Minister, dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.
W ocenie organu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym ww. okres nie może być oceniony jako krótkotrwały. Sąd podzielił tę ocenę, wskazując, że okres pracy na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze ok. 16,5% łącznego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja nie występuje w sprawie. Tym samym Minister słusznie stwierdził, że Skarżący nie spełnił jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a u.z.e.f., co już wykluczało uwzględnienie ww. wniosku.
Skargę kasacyjną wywiódł od powyższego wyroku skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1) poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji co doprowadziło do zastosowania art. 15c u.z.e.f. i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie z naruszeniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw nabytych oraz zasady dostatecznej określoności prawa, a także prawa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji, poprzez oparcie się w sprawie pozbawienia praw nabytych skarżącego do zabezpieczenia społecznego na niejasnym przepisie art. 8a u.z.e.f., w dodatku bazującym na rozpatrzeniu sprawy w oparciu o uznanie administracyjne organu, to jest na przesłanki nie określone w ustawie;
- 2) poprzez błędną wykładnię art. 8a ust. 1 pkt. 1 u.z.e.f., która doprowadziła do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pozostałym zakresie, poza rozpatrzeniem przesłanki krótkotrwałej służby, o którym mowa w zarzucie nr II, a przez to uznanie, że rozpatrzenie pozostałych przesłanek nie ma znaczenia, bo decyzja organu nie narusza prawa jedynie poprzez niespełnienie przesłanki z punktu 1;
- 3) poprzez niezastosowanie art. 8a ust. 2 u.z.e.f., to jest przyjęcie że do skarżącego nie mają zastosowania odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw tj.:
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit c), w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie decyzji organu, w sytuacji gdy skarga skarżącego była zasadna z uwagi na naruszenie przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.,) poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, wybiórczym i arbitralnym gromadzeniem materiału dowodowego, wyłącznie celem potwierdzenia stanowiska prezentowanego przez organ i w końcu przyjęcie na podstawie tak prowadzonego postępowania, że nie istniały przesłanki, które zbadać winien organ;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art.. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nierozpatrzenia sprawy pod względem spełniania pozostałych przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f.;
- 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów przedstawionych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji, bowiem przeprowadzenie tego dowodu doprowadziłoby do potwierdzenia spełnienia przesłanek wynikających z art. art. 8a ust. 1 u.z.e.f.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi, ewentualnie w razie nie rozpoznania skargi o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.
Będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 8a u.z.e.f. stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a u.z.e.f.
Z treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy).
Z powyższej ustawowej definicji wynika, że okolicznościami przesądzającymi o zakwalifikowaniu służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy interpretować jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. Na tym tle należy oceniać, czy okres służby konkretnej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia kryterium krótkotrwałości. Podkreślić trzeba, że kryterium to w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również nawet wówczas, gdy służba pełniona była w latach.
Zgodnie z wynikającą z treści art. 8a u.z.e.f. normą materialnoprawną, organ powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę przy tym ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza bowiem automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz nakazuje zbadanie, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie wskazał jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącego norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały, gdyż 16,5% okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za okres chwilowy, przejściowy, tymczasowy, dlatego też przyznał rację organowi, że skarżący nie spełnił przesłanki krótkotrwałości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. – jest błędna. Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a u.z.e.f. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącego.
Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a u.z.e.f., czyni uzasadnionym także zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.