Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1049/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 marca 2019 r. nr: BGD.ZSA.0141.95.2019.2.aw w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 10 lipca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej zwanego "GDDKiA" lub "organem" o udostępnienie "skanu ugody zawartej pomiędzy GDDKiA a firmą C. (czyli ugody, o której mowa w tekście: [...])". W wyniku rozpoznania tego wniosku organ decyzją z 18 sierpnia 2017 r. nr BDG.WL.014.143.2017.1.aw odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na zaistnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1631/17, bowiem organ przed wydaniem decyzji zaniechał wezwania skarżącego do podpisania wniosku. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1741/18.
Ponownie rozpoznając sprawę GDDKiA wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą ponownie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jako podstawę prawną wskazał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w umowie NDA zobowiązał się do nieujawniania treści wnioskowanej ugody, co przesądza o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa. W kwestii spełnienia przesłanki materialnej podniósł, że informacje zawarte w ugodzie dotyczą organizacji i wzajemnych ekonomicznych relacji pomiędzy członkami konsorcjum, posiadając wartość gospodarczą i mogą być wykorzystane przez konkurentów członków konsorcjum.
Skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa członków konsorcjum C. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., nr 1010) dalej zwanej "u.z.n.k" Przez tę tajemnicę rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Po zapoznaniu się z treścią ugody oraz umowy o organizacji negocjacji Sąd uznał, że strony podjęły działania zmierzające do zachowania poufności treści ugody, co przesądza o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Z kolei treść ugody wskazuje na zasadność twierdzeń organu, iż dokument ten zawiera informacje posiadające dla członków konsorcjum C. wartość gospodarczą. Określa on zobowiązania finansowe przedsiębiorców wchodzących w skład konsorcjum C. wobec GDDKiA, a ujawnienie tych informacji mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację finansową członków konsorcjum C. oraz ich pozycję negocjacyjną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że co prawda niezasadne było powoływanie się na tajemnicę negocjacji, o której stanowi art. 72¹ § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie były informacje w trakcie negocjacji, lecz wyłącznie treść zawartej ugody. Naruszenie to nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na treść wydanej decyzji.
Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób znacznie utrudniający kontrolę kasacyjną orzeczenia, przez pominięcie w rozważaniach ustalenia trybu w jakim została zawarta umowa, do której zawarto ugodę będącą przedmiotem wniosku skarżącego,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ wykazał i uzasadnił należycie okoliczności zezwalające na powoływanie się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy względnie przedsiębiorstwa.
Ponadto skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, art. 72¹ § 1 k.c. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez ich zastosowanie, chociaż brak było ku temu podstaw,
- 4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy względnie przedsiębiorstwa,
- 5. art. 139 ust. 1 i 3 p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ugoda kończąca spór dotyczący wykonania umowy w sprawach zamówień publicznych nie podlega ujawnieniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wniosło ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że Sądowi pierwszej instancji umknęło, iż pierwotna umowa została zawarta jako umowa w sprawie zamówień publicznych. W konsekwencji art. 139 p.z.p. przesądza, iż rygorem jawności objęte są nie tylko umowy o udzielenie zamówienia, lecz także wszelkie aneksy, porozumienia zmieniające i ugody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności oceny wymagały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idących z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.
Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09). Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób niejasny, lakoniczny czy nielogiczny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tok rozumowania Sądu I instancji uniemożliwia ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji niemożliwe jest przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody zawartej między GDDKiA a konsorcjum C. realizującym budowę dwóch odcinków autostrady, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorców członków tego konsorcjum. Jednak z zaskarżonej przez Stowarzyszenie decyzji GDDKiA z 25 marca 2019 r. wynika jasno, że podstawą odmowy udostępnienia żądanej ugody było ograniczenie prawa dostępu do informacji wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, art. 72¹ § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z uwagi na to, że dane zawarte w ugodzie stanowią "tajemnicę przedsiębiorstwa". Tymczasem Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przyjął, że organ wykazał i uzasadnił należycie okoliczności pozwalające na powołanie się na klauzulę tajemnicy "przedsiębiorcy" w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.
Dz. U. z 2019 r. poz.1010), i przede wszystkim z tego względu oddalił skargę, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd I instancji uznał też, że nie było podstaw do powoływania się na tajemnicę negocjacji o której mowa w art. 72¹ § 1 Kodeksu cywilnego.
Zatem stanowisko Sądu I instancji jest niezrozumiałe. Sąd ten oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oparł się na stanowisku organu, przyjmując je za prawidłowe, jednak takiego stanowiska organ nie wyraził w zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazał w niej inną niż Sąd podstawę faktyczną i prawną.
Wskazane wyżej wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają jego kontrolę instancyjną, zatem słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględnienie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednak zwrócić należy uwagę na to, że Sąd I instancji nie wypowiadał się co do wykładni art. 139 ust. 1 i 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i nie stosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Stowarzyszenia [...] orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.