Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2468/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 60/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku R. S. z 9 maja 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 9 maja 2019 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Szczecinie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p.") o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1. 1. Jaka jest liczba osób zatrudnionych aktualnie w ZUS Oddziale w Szczecinie na stanowisku radcy prawnego?
2. 2. Ile jest etatów radcowskich w Wydziale Obsługi Prawnej ZUS O/Szczecin?
3. 3. Ile wynosi wymiar etatu i wysokość wynagrodzenia podstawowego poszczególnych radców prawnych zatrudnionych w Wydziale Obsługi Prawnej ZUS Oddziału w Szczecinie? Chodzi o kwotę wynagrodzenia podstawowego, bez dodatków, nagród, premii, kosztów zastępstwa procesowego itp. Wniósł o wskazanie wymiarów etatu i kwot wynagrodzeń przysługujących poszczególnym radcom prawnym (bez imienia i nazwiska, czy innych danych osobowych, chodzi o wskazanie wymiaru etatu danego radcy prawnego i przysługujące mu wynagrodzenie podstawowe).
4. 4. Czy w 2019 r. nastąpiły podwyżki wynagrodzeń pracowników ZUS O/Szczecin?
5. 5. Czy podwyżki były w jednakowej wysokości dla wszystkich pracowników ZUS O/Szczecin, czy też ich wysokość była zróżnicowana?
6. 6. Czy kwota podwyżek była ustalona odgórnie, czy była to tzw. "podwyżka uznaniowa"?
7. 7. Ile wynosiła kwota podwyżki w przeliczeniu na jeden etat? (zarówno ustalonej odgórnie, jaki i "uznaniowej", o ile taka była).
8. 8. W jakiej kwocie otrzymali podwyżki uznaniowe poszczególni radcowie prawni? (bez imienia i nazwiska, chodzi o wskazanie wymiaru etatu poszczególnego radcy prawnego i kwoty przyznanej mu podwyżki uznaniowej).

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wnosi o udzielenie ww. informacji z uwagi na interes publiczny polegający na umożliwieniu poznania zasad zarządzania i funkcjonowania państwowej osoby prawnej, jaką jest ZUS, w tym sposobu wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje. Pytanie o wysokość wynagrodzeń radców prawnych zatrudnionych w ZUS nie dotyczy zaś żadnej konkretnej, zindywidualizowanej osoby, ale anonimowej grupy pracowników instytucji publicznej i sprowadza się ono w istocie do udzielenia informacji odnośnie tego, jakie sumy są wydatkowane ze środków publicznych na pokrycie wynagrodzeń radców prawnych zatrudnionych w ZUS.

Pismem z 20 maja 2019 r. organ powiadomił skarżącego, że ze względu na szczególny charakter żądanych informacji, odpowiedź na wniosek nastąpi najpóźniej do 10 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi z 10 czerwca 2019 r. organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na wysokie prawdopodobieństwo wykorzystania ich do celów prywatnych, co powoduje, że wniosek nie dotyczy sprawy o charakterze publicznym. Dalej wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do Oddziału ZUS wpłynął tożsamy wniosek złożony przez innego wnioskodawcę, który nie został uznany za informację publiczną. Z uwagi na tożsamość treści oraz fakt, że wniosek skarżącego wpłynął od razu po udzieleniu odpowiedzi poprzedniemu wnioskodawcy, można stwierdzić, że wnioski zostały przygotowane w porozumieniu lub nawet przez tę samą osobę, a żądana informacja nie jest informacją publiczną i może stanowić instrument do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej w procesie sądowym przeciwko ZUS, który wszczął jeden z pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, zaś pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ustawa nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach, a prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej.

W dniu 18 czerwca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o:

1. - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2, art. 5, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
2. - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł,
3. - zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2019 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia aktu organowi,
4. - przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, wnioskowane informacje posiadają obiektywnie cechy informacji publicznej, gdyż nie dotyczyły żadnej konkretnej, zindywidualizowanej osoby, ale grupy anonimowych pracowników instytucji publicznej i sprowadzały się w istocie do poznania zasad jej funkcjonowania, finansowania i zarządzenia środkami publicznymi, w związku z tym ma prawo do uzyskania tych informacji i to bez względu na cel i interes w żądaniu ich udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony przez niego wniosek. Podtrzymał także stanowisko, że z uwagi na to, iż żądana informacja będzie wykorzystywana dla celów prywatnych, nie stanowi informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola zaskarżonej bezczynności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z 9 maja 2019 r., należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300).

Przesądzenie ww. kwestii pozwoliło Sądowi na przejście do istoty sprawy, która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z 10 czerwca 2019 r., pozostaje w bezczynności.

Sąd ten wskazał, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo o informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Na podstawie wskazanych przepisów Sąd przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów.

Innymi słowy, pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.

Dyrektor ZUS Oddział w Szczecinie w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi z uwagi na prawdopodobieństwo wykorzystania ich do celów prywatnych, tj. w procesie sądowym przeciwko ZUS, który wszczął jeden z pracowników. Argumentację tę organ powielił w odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji uznał to stanowisko za chybione. Wskazał, że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Jest to kwestia obiektywna, niezależna od intencji wnioskodawcy.

Stąd też motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawodawca nie wymaga ich podawania, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też, rozpatrując wniosek, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania.

Nadto Sąd ten zauważył, że twierdzenie, iż wniosek dotyczy informacji w sprawie prywatnej, organ oparł tylko o swoje przypuszczenia, powołując się na fakt udzielenia odpowiedzi na wcześniejszy tożsamy wniosek złożony przez inną osobę. Abstrahując od tego, czy okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, to w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej Sąd ten zgodził się ze stroną skarżącą, że wnioskowane przez nią informacje, jako dotyczące organizacji i funkcjonowania instytucji publicznej oraz sposobu wydatkowania przez nią środków finansowych na wynagrodzenia, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje te bowiem mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., gdyż nie tylko odnoszą się wprost do ZUS jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, ale spełniają także kryterium przedmiotowe określone w tym przepisie.

Wobec tego dane w zakresie liczby osób zatrudnionych na stanowisku radcy prawnego, etatów radcowskich, jak i wynagrodzeń pracowników Oddziału ZUS w Szczecinie mają walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Oznacza to zatem, że organ w piśmie z 10 czerwca 2019 r. dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji, co czyni zarzut bezczynności w pełni uzasadnionym. Skierowanie bowiem takiego pisma do skarżącego nie stanowi o wykonaniu obowiązków w zakresie rozpoznania wniosku, gdyż jedynie w przypadku, gdy rzeczywiście żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to zasadne jest działanie polegające na poinformowaniu wnioskodawcy o tej okoliczności w drodze zwykłego pisma.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a.")., zobowiązał Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Oceniając charakter bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd ten stwierdził w punkcie drugim wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił okoliczność, że w sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że regulacje u.d.i.p. wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji w orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie trzecim wyroku od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
2. a) przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 p.p.s.a, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie go do dokonania czynności w określonym terminie, mimo że zakres oczekiwanych przez skarżącego informacji nie stanowił informacji publicznej - w związku z czyn organ nie mógł pozostawać w bezczynności, a skarga podlegała oddaleniu,
3. b) przepisu art. 200 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, stanowiące konsekwencję błędnego uznania, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Szczecinie dopuścił się bezczynności, uzasadniającej uwzględnienie skargi;
4. 2. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż żądanie skarżącego objęte wnioskiem z 9 maja 2019 r. stanowi informację publiczną w myśl u.d.i.p., co w efekcie doprowadziło do uznania, iż nierozpoznanie niniejszego wniosku przez organ administracji stanowi bezczynność tego organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że nie można uznać za sprawę publiczną sprawy, w której uzyskane przez wnioskodawcę informacje będą wykorzystane w celach prywatnych. Nie może bowiem zostać uznane za przypadkowe złożenie w bardzo krótkim odstępie czasu dwóch niemalże identycznych w treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy pierwszy z nich - złożony przez Annę Puterko - nie został uznany za informację publiczną z uwagi na interes prywatny wnioskodawcy. Organ stwierdził, że takie zachowanie skarżącego stanowi w istocie nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego, jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa procesowego, przy czym zarzut naruszenia norm prawa procesowego jest wynikiem podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (przesłanek nieważnościowych w sprawie nie stwierdzono), co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarówno zarzut procesowy, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, mimo że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor podnosił, że żądana informacja nie może być uznana za informację publiczną bowiem skarżący złożył wniosek o jej udostępnienie działając nie w interesie publicznym, lecz w swoim interesie, który jest interesem prywatnym i subiektywnym, a nie interesem publicznym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż żądanie skarżącego objęte wnioskiem z 9 maja 2019 r. stanowi informację publiczną, nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawa ta w art. 13 ust. 1 stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Z wyżej cytowanego przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 (LexPolonica nr 361165) wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanie przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od nich. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Wyd. 2, s. 17, 18).

Podkreślić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18, CBOSA).

Innymi słowy, pojęcie informacji publicznej, odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.

W wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej." (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")

W świetle powyższego podniesiona w skardze kasacyjnej szeroka argumentacja dotycząca interesu prywatnego skarżącego, która miała być podstawą wniosku skarżącego z 9 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w sprawie bez znaczenia.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4) i majątku publicznym (pkt 5).

Jest zatem informacją publiczną informacja, o której mowa we wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisach art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., to jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (a do takich podmiotów należy strona skarżąca kasacyjnie), w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) oraz zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.).

W wyroku z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 u.f.p. Wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem informacje te mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej." (wyrok dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko Sąd ten wyraził w wyrokach z 5 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1783/18 oraz z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19 (wyroki dostępne w CBOSA).

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi oraz zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sprawie.

Niezrozumiały natomiast pozostaje zarzut naruszenia "art. 13 ust. 1 p.p.s.a.". Przepis art. 13 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z paragrafów, a § 1 tego przepisu prawa sanowi: "Wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego."

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.