Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2022 r., III SA/Łd 1149/21 oddalił skargę C. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 18 października 2021 r., nr 2826, utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z 25 sierpnia 2021 r., nr 278/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Aspirant C. B. (dalej: "skarżący") 7 czerwca 2021 r., w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim, został zatrzymany w miejscowości [...] w powiecie W. w gminie C., przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w W., w związku z podejrzeniem kierowania pojazdem po drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu. Skarżący poinformował kontrolujących policjantów, że jest dyżurnym Komendy Powiatowej Policji w S. Następnie skarżący został przewieziony do Komendy Powiatowej Policji w W. celem przeprowadzenia badania stanu trzeźwości, które wykazało, że policjant ten znajduje się w stanie nietrzeźwości (badanie I - 0,91 mg/l, badanie II - 1,01 mg/l, badanie III - 1,08 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu - protokół badania stanu trzeźwości analizatorem wydechu). Policjantowi pobrano również krew celem zbadania na zawartość alkoholu.
Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. 8 czerwca 2021 r. przedstawił skarżącemu zarzut, o to, że 7 czerwca 2021 r. kierował po drodze publicznej samochodem osobowym marki VW Passat o nr rej. [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości, tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Skarżący przyznał się do winy lecz odmówił składania wyjaśnień.
W tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w S. (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant Powiatowy") wszczął z urzędu postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego w związku z popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej w ten sposób, że w czasie wolnym od służby kierował po drodze publicznej prywatnym samochodem osobowym, będąc w stanie nietrzeźwości, czym nie przestrzegał zasad praworządności i pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz zasad dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do tej służby.
Rozkazem personalnym 8 czerwca 2021 r., nr 239/2021 Komendant Powiatowy zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 8 czerwca 2021 r. do 7 września 2021 r. Jednocześnie 8 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu w stosunku skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Uchwałą Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Łodzi z 29 czerwca 2021 r., nr 159A/II/21 strona związkowa nie wniosła uwag,co do zwolnienia skarżącego z Policji.
Komendant Powiatowy rozkazem personalnym z 25 sierpnia 2021 r., nr 278/2021, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm. dalej: "ustawa o Policji") zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 sierpnia 2021 r. Organ wskazał, że rozpatrując argumenty za i przeciw zwolnieniu skarżącego ze służby uwzględnił, że był on dobrym funkcjonariuszem, opiniowanym pozytywnie, wielokrotnie wyróżnianym i awansowanym (o czym świadczą załączone dokumenty do akt sprawy), tym niemniej jednak popełniony przez niego 7 czerwca 2021 r. czyn zabroniony był tak wysoce naganny, że uniemożliwił jego pozostawienie w służbie, w szczególności mając na uwadze społeczną rolę Policji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością tej formacji publiczne zaufanie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 18 października 2021 r., nr 2826, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego z 25 sierpnia 2021 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji, opartą na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, można wydać, jeśli w konsekwencji przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w ocenie przełożonego zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki. Decyzja o charakterze uznaniowym dotyczy takich przepisów prawnych, w których nie ma nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Ważnym elementem przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest to, że nie dotyczy on popełnionego przestępstwa udowodnionego w postępowaniu sądowym, ale samego "czynu o znamionach przestępstwa".
W konsekwencji uznać należy, że organ Policji nie uzależnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego i wydania prawomocnego wyroku sądu. Oczywistość popełnienia wspomnianego czynu może wynikać z ustaleń postępowania karnego, ale może również wynikać z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym przełożony policjanta dokonał własnej oceny zebranego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej pozostaje wynik śledztwa prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w W. wobec skarżącego. Komendant Powiatowy słusznie wobec tego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego uznając, że rozpoznanie sprawy było możliwe bez konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia toczącej się przeciwko funkcjonariuszowi sprawy karnej.
Komendant Wojewódzki wskazał ponadto, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. W niniejszej sprawie policjant z ponad czternastoletnim stażem zawodowym, powinien być poza podejrzeniem, iż sam kieruje autem w stanie upojenia alkoholowego, powodując poważne zagrożenie dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego.
W ocenie organu odwoławczego, Komendant Powiatowy w wyniku wydanej decyzji zważył, słuszny interes strony przemawiający za tym, by skarżący mógł kontynuować stosunek służbowy i pobierać uposażenie oraz ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby i przyznał prymat nadrzędności temu ostatniemu.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że popełnienie czynu o znamionach przestępstwa przez skarżącego jest oczywiste. Ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu. Przeprowadzone badania na zawartość alkoholu we krwi stanowią niepodważalny dowód i w sposób oczywisty potwierdzają popełnienie czynu o znamionach przestępstwa. Skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego czynu, czego w żaden sposób nie negował podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego organ pierwszej instancji podejmując decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby szczegółowo wykazał, z jakich przyczyn nie jest możliwe jego dalsze pozostawienie w służbie i dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego. Dokładnie i szczegółowo zebrano oraz przeanalizowano w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy.
Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena, poparta szeroko zgromadzonym materiałem dowodowym świadczy o tym, że charakter czynu o znamionach przestępstwa popełnionego przez stronę nie pozwala na jej pozostanie w służbie, tym samym wypełniona jest dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 13 lipca 2022 r., III SA/Łd 1149/21 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza treści art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wskazuje, że wyodrębnia on trzy zasadnicze przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby było możliwe podjęcie przez organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.
Pierwsza dotyczy popełnienia przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Istotne jest, że przepis ten nie stanowi o popełnieniu przestępstwa, a jedynie czynu o charakterze (znamionach) przestępstwa, co zwalnia organ z badania winy, ewentualnych przesłanek wyłączających sprawstwo lub stopnia społecznej szkodliwości czynu. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do badania czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, gdyż ta kompetencja została przyznana organom prowadzącym postępowanie karne. W związku z tym organ wydający decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie musi oczekiwać na prawomocne rozstrzygnięcie sądu karnego. Wynika to z faktu, że w przypadku, gdy popełnienie przestępstwa zostanie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem w sprawie karnej, stosowane są odrębne podstawy do zwolnienia funkcjonariusza, tj. art. 41 ust. 1 pkt 4, art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji.
Druga przesłanka dotyczy oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Art. 42 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji, podobnie jak i inne przepisy ustawy o Policji, nie zawiera definicji legalnej pojęcia "oczywistości popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa. Zdaniem WSA w Łodzi na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądowym ugruntował się jednolity pogląd, że termin "oczywistość" należy rozumieć w szerokim znaczeniu. W sensie procesowym "oczywistość" polega na tym, że materiał dowodowy musi w sposób jednoznaczny wskazywać na fakt popełnienia przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa. Chodzi zatem o sytuację niewątpliwą, gdy w sprawie zgromadzono jednoznaczne, bezpośrednie dowody, wzajemnie się uzupełniające, zgodne i niewykluczające się zeznania świadków. Ta oczywistość musi znajdować odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych indywidualnej sprawy.
Ustalenie oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa powinno bowiem być uzasadnione analizą okoliczności konkretnego przypadku. Zatem o oczywistości można mówić wówczas, gdy wynika z ustalonych okoliczności w sposób ewidentny, na "pierwszy rzut oka", a więc, gdy taki, a nie inny przebieg zdarzeń, znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, bez szczególnych dociekań i pogłębionych analiz.
Trzecia przesłanka, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, wskazuje na to, że popełnienie czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego musi uniemożliwiać pozostawanie funkcjonariusza w służbie. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenia o takie działania, powinny prowadzić do podjęcia działań odsuwających od wykonywanych czynności służbowych, a w konsekwencji do usunięcia z szeregów Policji. Wymaga tego rodzaj i zakres zadań powierzonych Policji. Służbę w Policji mogą sprawować jedynie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, niełamiący prawa, zaś wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują do pełnienia obowiązków służbowych. Wynika to z obowiązku każdego funkcjonariusza budowania zaufania do Policji i wzmacniania w społeczeństwie jej autorytetu.
Zatem bezpośrednią konsekwencją ustalenia w sposób oczywisty, że funkcjonariusz popełnił czyn o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, jest stwierdzenie jego nieprzydatności do służby (uniemożliwienie pozostawania w służbie), co skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w stosunku do skarżącego spełnione zostały wszystkie wymienione przesłanki do wydania przez organ rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.
Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę WSA w Łodzi wskazał, że z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżący 7 czerwca 2021 roku dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k., bowiem prowadził samochód w stanie nietrzeźwości. Wynika to z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a w szczególności z relacji świadka, tj. P. S. - funkcjonariusza Policji, który dokonał zatrzymania skarżącego, wyjaśnień samego skarżącego oraz z badań trzeźwości skarżącego.
Organ słusznie odmówił przy tym przeprowadzenia dowodu z historii leczenia skarżącego oraz z jego dokumentacji medycznej, uznając zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający. Jednocześnie dowody te nie miały dla sprawy żadnego znaczenia, podobnie jak wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby, czy skarżący był poczytalny w chwili popełnienia przestępstwa. Zważyć należy, że w dniu zdarzenia skarżący znajdował się pod wpływem alkoholu, a zatem ewentualne wyniki badania przez biegłego zdolności skarżącego do rozpoznania znaczenia podejmowanych czynności byłyby niemiarodajne. Skarżący nie powołał się również na zaistnienie jakichkolwiek okoliczności, wskazujących na działanie w ramach stanu wyższej konieczności czy obrony koniecznej, które usprawiedliwiałyby prowadzenie samochodu przez nietrzeźwego kierowcę.
Organy Policji trafnie zatem uznały, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji, tj. popełnienie przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa oraz oczywistość jego popełnienia.
Organy Policji zasadnie również przyjęły, że spełniona została trzecia przesłanka określona w wymienionym przepisie a mianowicie, że czyn jakiego dopuścił się skarżący uniemożliwia jego pozostawanie w służbie. Rozważania organu w tym zakresie są logiczne i przekonujące, a Sąd pierwszej instancji w całości podzielił argumentację organu w tym zakresie. W szczególności za trafne uznał podkreślenie, że służbę w Policji winny pełnić osoby o nieposzlakowanej opinii, wolni od jakichkolwiek podejrzeń o łamanie prawa. W służbie tej nie mogą natomiast pozostawać osoby, które łamią prawo i których postawa podważa autorytet Policji oraz naraża ją na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy. W sytuacji gdy skarżący dopuścił się czynu określonego w art.178a § 1 k.k., to dalsze jego pozostawanie w Policji naraziłoby na szwank wiarygodność Policji jako formacji. Kłóciłoby się to także z ogólnie przyjętym poczuciem sprawiedliwości społecznej. Organy Policji słusznie uznały zatem, że czyn jakiego dopuścił się skarżący uniemożliwia jego dalsze pozostawanie w służbie w Policji.
Za nieuzasadniony, Sąd pierwszej instancji, uznał zarzut skargi, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania karnego. Zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy - jak już wcześniej wskazano - nie jest uzależnione od zakończenia postępowania karnego. Organ Policji może zwolnić policjanta ze służby na podstawie wymienionego przepisu po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie i sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie musi czekać z wydaniem takiego rozstrzygnięcia do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ Policji nie miał zatem obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy karnej.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
- 1. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i uznanie, że zachodzi oczywistość popełnienia czynu o znamionach czynu zabronionego przez skarżącego, podczas gdy w postępowaniu karnym nie został dotąd wydany prawomocny wyrok skazujący;
- 2. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i uznanie, że zachowanie skarżącego uniemożliwia pozostanie w służbie, podczas gdy całokształt zebranego materiału dowodowego w sprawie potwierdza nienaganną dotąd służbę skarżącego z licznymi awansami i pełnieniem służby z narażeniem zdrowia i życia, zaś nawet przy przyjęciu, że skarżący w dacie 7 czerwca 2021 r. wypełnił swoim zachowaniem dyspozycję art. 178a k.k., zachowanie to winno być traktowane jako incydent, który nie uniemożliwia pozostania w służbie;
- 3. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i uznanie, że incydent skarżącego z 7 czerwca 2021 r. spowodował podważenie autorytetu Policji oraz narażenie na utratę zaufania do funkcjonariuszy, podczas gdy informacje o ewentualnych czynach zabronionych, które miały zostać popełnione przez funkcjonariuszy Policji nie są jawne i upubliczniane;
- 4. art. 141 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie wyroku w części dotyczącej uznania, że działanie skarżącego uniemożliwia pozostania w służbie;
- 5. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić:
- a. oczywistości popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach czynu zabronionego, gdyż w postępowaniu karnym nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie,
- b. braku możliwości pozostania w służbie przez skarżącego;
- 6. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy po Policji, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie oraz niewyjaśnienie jednocześnie dlaczego przebieg dotychczasowej służby skarżącego i jego dotychczasowa postawa nie stanowią okoliczności warunkujących pozostanie w służbie przez skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi. Ewentualnie zaś o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo zwrócił się o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zwrotu zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.
Zarzut skargi kasacyjnej nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty dwojakiego rodzaju. Pierwsze dotyczą dokonanej przez organ wykładni art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i jego zastosowania, zaś drugie – oceny dowodów uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy. To wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, a tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji musi zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności. Kwestia ta rzutuje bowiem na ocenę prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego analizy. Zarzut ten okazał się chybiony.
Powołany przepis przewiduje jedną z fakultatywnych podstaw zwolnienia policjanta ze służby. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też mogła być wykluczona z tego grona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak zakreślone granice dla decyzji uznaniowych w rozpoznawanej sprawie nie zostały przekroczone.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ, decydując się na skorzystanie z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, dokonał prawidłowej jego wykładni, przyjmując, że zostały w nim określone dwie przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby możliwe było zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną, tj. popełnienie czynu o znamionach przestępstwa musi być oczywiste, czyli nie budzić żadnych wątpliwości, a charakter czynu zabronionego musi być tego rodzaju, że uniemożliwia pozostanie w służbie.
Skarżący kasacyjnie formułując zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie wskazał jednak, jak przepis ten powinien być według niego rozumiany i związku z czym jaki jest błąd interpretacyjny Sądu pierwszej instancji.
W związku z tym wskazać należy, że w powołanym przepisie nie ma mowy o popełnieniu przestępstwa, a jedynie o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa. Wobec czego celowym jest sięgnięcie do Kodeksu karnego, którego przepis art. 1 § 1-3 określa warunki odpowiedzialności karnej, dające podstawę do sformułowania ogólnej definicji przestępstwa, którym jest czyn zabroniony pod groźbą kary przez obowiązującą ustawę, zawiniony i szkodliwy społecznie w stopniu większym aniżeli znikomy. Uzupełnieniem powyższej definicji jest art. 115 § 1 k.k. stanowiący, że znamiona czynu zabronionego musi określać ustawa. Odnosząc powyższe uwagi do brzmienia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie sposób nie dostrzec, że nie ma w nim mowy o popełnieniu przestępstwa w rozumieniu podanej wyżej legalnej definicji z kodeksu karnego, a jedynie o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa. A zatem czynu, w odniesieniu do którego wstępna kwalifikacja prawno-karna wskazuje na to, że wypełnia on cechy charakterystyczne (elementy wyróżniające) dla przestępstwa.
To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby można było mówić o przestępstwie, muszą wystąpić wszystkie przesłanki określające odpowiedzialność karną, obejmowane pojęciem formalnym definicji przestępstwa, tj. czyn zabroniony przez obowiązującą ustawę karną określającą jego znamiona, w tym czyn popełniony w warunkach wyłączających bezprawność albo winę jego sprawcy. Natomiast popełnienie czynu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie musi obejmować tych wszystkich elementów, o których mowa wyżej.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca celowo posługuje się w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zwrotem "czyn o znamionach przestępstwa", a nie pojęciem "przestępstwa". Popełnienie przestępstwa badane jest bowiem w ramach postępowania karnego. Natomiast do zainicjowania procedury zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest konieczne uzyskanie wyroku karnego skazującego, o ile naturalnie spełnione są pozostałe przesłanki, o jakich mowa w wymienionym przepisie. Użycie przez ustawodawcę w art. 41 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy sformułowania czyn noszący znamiona przestępstwa, a nie pojęcia przestępstwa sprawia, iż poza zakresem zainteresowania organu pozostają okoliczności różnicujące czyn noszący znamiona przestępstwa od przestępstwa, takie jak stopień społecznej szkodliwości (który w przypadku przestępstwa musi być wyższy niż znikomy – art. 1 § 2 k.k.), czy też wystąpienie po stronie sprawcy okoliczności wyłączających winę (art. 1 § 3 k.k.).
Wobec tego, skoro z treści powołanego przepisu nie wynika, aby przesłanką zwolnienia policjanta było popełnienie przez niego przestępstwa, organ Policji ani nie musi ustalać czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo (do czego zresztą nie jest uprawniony), ani czekać na rozstrzygniecie w tej sprawie właściwego sądu. Wystarczającym jest jedynie aby organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że funkcjonariusz popełnił czyn noszący znamiona przestępstwa określone w przepisach części szczególnej Kodeksu karnego, czy też innych ustaw przewidujących odpowiedzialność karną oraz czy popełnienie takowego czynu uniemożliwia pozostawanie przez funkcjonariusza w służbie.
Celem regulacji z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest skazanie funkcjonariusza, tak więc nie można w tym zakresie powoływać się na karnoprocesową zasadę domniemania niewinności. Norma ta może mieć zastosowanie wyłącznie przed prawomocnym skazaniem policjanta. Jeśli bowiem nastąpi prawomocne skazanie, organ będzie zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Ustawodawca przewidział także sytuację, w której organ zastosowałby dyspozycję z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, zaś następnie zwolniony policjant zostałby w procesie karnym uniewinniony. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 i 6 ustawy o Policji, organ zobowiązany jest w takim przypadku przywrócić zwolnionego do służby funkcjonariusza na stanowisko równorzędne.
Brak jest ustawowej definicji "oczywistości", o której stanowi art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, gdyż powinno się ją oceniać w okolicznościach indywidualnej sprawy i nie może wynikać tylko z przekonania organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Oczywiste popełnienie przestępstwa to popełnienie niebudzące wątpliwości co do rzeczywistego wypełnienia jego znamion. O oczywistości popełnienia czynu można mówić wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy pozwala na stwierdzenie, kto dopuścił się danego czynu, zaś popełniony czyn musi stanowić czyn o znamionach przestępstwa. Oceny zaistnienia tych przesłanek muszą dokonać samodzielnie organy Policji.
Wskazać należy, iż określenie "oczywistość" to coś pewnego i niebudzącego wątpliwości. W judykaturze przyjmuje się, że oczywistość popełnienia czynu ustala się na podstawie analizy okoliczności konkretnego przypadku. Ocena taka jest możliwa nie tylko wówczas, gdy sprawca został złapany na gorącym uczynku lub przyznał się do popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, ale także w sytuacji, gdy stan faktyczny danej sprawy pozwala na stwierdzenie, kto dopuścił się takiego czynu. Każdorazowo "oczywistość" musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych i można mówić o niej jedynie wówczas, gdy wynika z ustalonych okoliczności w sposób ewidentny, "na pierwszy rzut oka", co nie wyklucza prowadzenia nawet obszernego postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., I OSK 735/12).
Należy jeszcze raz zaakcentować, iż oczywistość musi być przekonująca dla organu, nie jest jednak konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. Postępowanie w tej materii nie jest bowiem postępowaniem karnym.
W rozpoznawanej sprawie organy Policji miały pełne podstawy do przejęcia, że skarżący dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa oraz że popełnienie przez niego takiego czynu było oczywiste. Zauważyć przy tym należy, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tryb zbierania i oceny dowodów w sprawie zwolnienia policjanta ze służby regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie popełnienie przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość. Skarżący został zatrzymany w miejscowości [...] przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w W. w związku z podejrzeniem kierowania pojazdem po drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu. Badanie stanu trzeźwości skarżącego zostało przeprowadzone w Komendzie Powiatowej Policji w W. i wykazało, że policjant znajduje się w stanie nietrzeźwości. Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu. Popełnienia czynu nie negował także podczas postępowania administracyjnego. Do akt włączono także inne dowody, w postaci zeznań świadków, dokumentów obrazujących dotychczasowy przebieg służby skarżącego, w tym opinie służbowe, rozkazy personalne dotyczące mianowania na wyższe stanowisko i podwyższenia uposażenia.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Tak ukształtowany materiał dowodowy był bowiem wystarczający do przyjęcia zaistnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Istotne jest przy tym, że ustalonego przez organ stanu faktycznego skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na tezie, prezentowanej już w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi, że w sprawie nie została wykazana konieczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący stoi na stanowisku, że zdarzenie z 7 czerwca 2021 r. nie uniemożliwia mu pozostania w służbie i w tym zakresie kontestuje ocenę organu zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji.
W związku ze związanym z tym zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. zauważyć należy, że formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustawy o Policji, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., który to zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, wskazać w pierwszej kolejności należy, że nie ulega wątpliwości, iż policjant, aby mógł pozostawać w służbie, powinien wyróżniać się nieskazitelną postawą moralną oraz pozostawać "niekarany". W świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. W sprawie niniejszej organ swoje rozważania odniósł do konkretnego czynu, którego dopuścił się skarżący jako funkcjonariusz Policji. Jest to formacja, która ma służyć społeczeństwu i przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań w szczególności należy inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.
Rodzaj i zakres zadań powierzonych tej formacji wymaga, aby służbę w niej pełnili wyłącznie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, wolni od podejrzeń o łamanie prawa (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolnie podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się m.in. do godnego zachowania zarówno podczas służby, jak i w czasie wolnym od zajęć służbowych oraz do należytej dbałości o dobry wizerunek formacji, do której przystępuje. Oczywistym jest, że właściwi przełożeni nie mogą tolerować w szeregach Policji policjantów, których postawa mogłaby podważyć autorytet organów państwa i macierzystej formacji, a także narazić Policję na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy. I nie ma przy tym znaczenie, czy informacja o czynie popełnionym przez skarżącego dotarła do wiadomości publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że przypisane skarżącemu działania kolidują z podstawowymi zadaniami Policji i obowiązkami policjantów, od których obywatele mają prawo oczekiwać pomocy w sytuacjach zagrożenia. Swoją ocenę w tym zakresie szczegółowo uargumentował. Nie jest zatem możliwe pozostawienie skarżącego w służbie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych nie zasługuje na uznanie przekonanie skarżącego, że samo trwające postępowanie karne nie spowodowało utraty przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań służbowych. Na uwadze trzeba mieć zwłaszcza rodzaj czynu, którego dopuścił się skarżący, a który jest postrzegany przez społeczeństwo szczególnie nagannie.
Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania przez organ swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.
Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie podważył oceny dowodów dokonanej przez organy, jego stanowisko stanowi jedynie polemikę z ta oceną. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji była wszechstronna, organy nie pominęły żadnego dowodu. Dokonując swobodnej oceny dowodów, organy nie były związane ustalonymi prawnie sztywnymi regułami dowodowymi, powinny się natomiast odwoływać do konkretnych kryteriów: zasad wiedzy, reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania oraz zasad doświadczenia życiowego (zasad zdrowego rozsądku) (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 197; wyrok NSA z 20.11.2012 r., II GSK 1616/11). I tak postąpiły w rozpoznawanej sprawie.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., który to zarzut, podobnie jak poprzedni nie został sformułowany z należytą starannością. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Biorąc jednak pod uwagę treść omawianego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej można przyjąć, że w istocie zarzut ten odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).
Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis ten naruszony zostaje wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Skutkiem tego wydany wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Przypadek taki zachodzi, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono też dlaczego czyn popełniony przez skarżącego uniemożliwiał dalsze pełnienie przez niego służby w Policji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.