Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 listopada 2019 roku, sygn. akt II SAB/Ol 63/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. A. K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. dalej zwanej "Spółką" o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w pojazdach komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Miejską K., tj. podanie ilości osób upoważnionych do kontroli biletów, wskazanie czy kontrolerów zatrudnia bezpośrednio Spółka, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny oraz przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W sytuacji, gdy kontrolę przeprowadza podmiot zewnętrzny, skarżący wniósł nadto o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto z nim umowę dotyczącą świadczenia usługi kontroli biletów, a także ogólnej informacji na temat zasad wynagradzania z tego tytułu (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itp.). Wobec braku odpowiedzi, skarżący wystosował do Spółki kolejne pismo, datowane na [...] marca 2019 r., w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2018 r.
Pismem z [...] marca 2019 r. Spółka poinformowała, że kontrolę biletów w komunikacji miejskiej powierza podwykonawcy C. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-Usługowo C. J., [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 sierpnia 2019 r. A. K. zaskarżył bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2018 r. Podniósł, że Spółka nie zareagowała na złożony przez niego wniosek, zaś w odpowiedzi na kolejne pismo udzieliła jedynie fragmentarycznej informacji.
W odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że w grudniu 2018 r. nie otrzymała rzeczonego wniosku. Pierwszą korespondencję od skarżącego odebrała dopiero [...] marca 2019 r., kiedy to doręczono jego pismo z [...] marca 2019 r. Spółka przyznała, że odpowiedź na to pismo była wadliwa. Podkreśliła, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi przystąpiono do załatwiania wniosku skarżącego i udostępniono mu żądaną informację publiczną w pełnym zakresie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Spółka nie dopuściła się bezczynności, bowiem udostępniła wnioskowaną informację publiczną w terminie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że jego wniosek z [...] grudnia 2018 r. wpłynął do Spółki [...] grudnia 2018 r., wobec czego za datę wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przyjął [...] marca 2019 r., kiedy to do Spółki wpłynęło kolejne pismo skarżącego określone jako "ponaglenie". Pismem z [...] marca 2019 r. Spółka udzieliła informacji w zakresie kontroli biletów w komunikacji miejskiej, a zatem w takim zakresie, w jakim określono to w piśmie z [...] marca 2019 r. Nadto, bezzwłocznie po nadesłaniu [...] września 2019 r. pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Spółka udostępniła żądaną informację w pełnym zakresie.
Skargę kasacyjną złożył A. K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu, choć z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się w wydaniu orzeczenia z pominięciem istotnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy – wydruku z książki nadawczej skarżącego;
- - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie;
- - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje w wysokości 677 zł. Wniósł również o dopuszczenie dowodów załączonych do skargi kasacyjnej, tj. książki nadawczej skarżącego – na dowód nadania [...] grudnia 2018 r. listem poleconym na adres Spółki wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wydruku ze strony internetowej operatora pocztowego – na dowód przebiegu ww. przesyłki listowej, w szczególności jej doręczenia Spółce [...] grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z ww. dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej wynika, iż list polecony nadany przez A. K., adresowany do Spółki został doręczony [...] grudnia 2018 r. przez UP K.
1. Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno w tej sytuacji przyjąć, że odebrał go ktoś inny niż uprawniony pracownik tej Spółki. Trudno też wyobrazić sobie, że list ten został przez listonosza doręczony pod inny adres, innej osobie. O ile jednak Sąd Wojewódzki powziął taką wątpliwość, to przez wzgląd na brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a. był nie tyle uprawniony, co zobowiązany wystąpić do Poczty Polskiej S.A. o nadesłanie odpisu karty doręczeń, z której jednoznacznie wynikałoby komu list został wydany.
Podniesiono, że jednoznacznym dowodom potwierdzającym nadanie i doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Spółka przeciwstawiła gołosłowne twierdzenie, że wniosku nie otrzymała, poparte wewnętrznym dokumentem Spółki, jakim jest dziennik korespondencji przychodzącej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie jest to dowód na niedoręczenie listu poleconego przez operatora pocztowego, a jedynie na to, że nie wpisano go do dziennika korespondencji przychodzącej, co mogło wynikać z celowego usunięcia tego listu, bałaganu w dokumentacji czy zagubienia listu przez pracowników Spółki już po doręczeniu przez listonosza.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej A. K. i zasądzenie od niego na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o oddalenie wniosków dowodowych wskazanych w skardze kasacyjnej. W ocenie Spółki zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony domaga się dopuszczenia dowodu z jego książki nadawczej, która stanowi dokument prywatny, jednocześnie odmawiając mocy dowodowej książce odbiorczej Spółki, która posiada taki sam walor.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną a PGK [...] Spółka z o.o. z/s w K. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Bezsporne jest też, że Spółka pismem z [...] września 2019 r. udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie skarżącego z [...] grudnia 2018 r. Jak oświadczył skarżący kasacyjnie informacja udzielona w tym piśmie w pełni go satysfakcjonuje.
Zatem istota sporu sprowadza się do tego, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. został prawidłowo doręczony podmiotowi zobowiązanemu.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wydanie wyroku z pominięciem istotnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, tj. wydruku książki nadawczej skarżącego, z której wynika, że [...] grudnia 2018 r. nadał w UP Poczta Polska w K. przesyłkę do Spółki, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut ten nie jest zasadny. Co prawda skarżący twierdzi w skardze kasacyjnej, że wyciąg z jego książki nadawczej dołączył do skargi, co potwierdził również pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednak na dzień wydania zaskarżonego wyroku dokument ten nie znajdował się w aktach sądowych, w szczególności nie było go w dokumentacji przesłanej Sądowi przez Spółkę. Dokument ten nie został też wskazany przez skarżącego w załącznikach do skargi. Wbrew twierdzeniom autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną, także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji uwzględnił ten dokument.
Został on dołączony dopiero do skargi kasacyjnej. Zatem nie można zarzucić Sądowi, że nie uwzględnił całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W konsekwencji, nie można zarzucić Sądowi, że naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.
Trafnie natomiast, zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienie istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak już wspomniano wyżej, w sprawie kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, było ustalenie czy skarżący wysłał wniosek z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i czy wniosek ten wpłynął do spółki. Jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący na potwierdzenie tych okoliczności złożył wydruk strony internetowej operatora pocztowego wyznaczonego Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", z którego wynika, że [...] grudnia 2018 r. nadał w UP 1 w K. przesyłkę o wskazanym numerze, która została doręczona [...] grudnia 2018 r. o godz. [...] przez UP K.
1. Natomiast Spółka twierdząc, że nie otrzymała od skarżącego wniosku, złożyła dokument prywatny w postaci kopii książki korespondencji Spółki, w której w tym okresie nie odnotowano korespondencji od skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeciwstawne stanowiska stron w kwestii doręczenia wniosku Spółce oraz przedstawione przez nie dowody, powinny doprowadzić Sąd do nabrania istotnych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia spółce listu poleconego zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tych okolicznościach, wobec zaoferowanych przez strony dowodów, Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., powinien wystąpić do operatora pocztowego wyznaczonego jakim jest Poczta Polska, o dostarczenie dokumentacji dotyczącej doręczenia przesyłki nadanej przez skarżącego.
Pomimo takich wątpliwości, Sąd rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżącego. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że skarżący dołączył do skargi kasacyjnej kopię książki nadawczej służącej do wysyłki listów poleconych. W nagłówku książki znajduje się pieczęć imienna zawierająca dane adresowe skarżącego. Identycznej pieczęci skarżący używa on do korespondencji do sądu. Następnie pośród nadanych listów poleconych znajduje się list skierowany do adresata: "PGK [...]" na adres "[...]", o masie 350 g., nr. Nadawczy [...], opłata 5,20 zł. Pod spodem znajduje się stempel pocztowy UP K. 1 z datą [...] grudnia 2018 r. i podpisem pracownika operatora pocztowego. Stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze. zm.) "Potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego".
Należy tu zaznaczyć, że w judykaturze nie budzi wątpliwości to, że dowód nadania przesyłki zawierający stempel pocztowy uznaje się za dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości i autentyczności. Dowód ten stanowi także uprawdopodobnienie doręczenia przesyłki adresatowi. Adresat przesyłki może to domniemanie obalić wykazując, że nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią. Trzeba tu zauważyć, że dokument ten należy powiązać z zalegającym w aktach sprawy wydrukiem strony internetowej operatora pocztowego wyznaczonego Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", z którego wynika, że [...] grudnia 2018 r. nadano w UP 1 w K. przesyłkę o wskazanym numerze, która została doręczona [...] grudnia 2018 r. o godz. [...] przez UP K.
1. Z tego wydruku jednoznacznie można stwierdzić miejsce i datę doręczenia przesyłki. Znajdują się tam też numer nadawczy przesyłki [...], który jest zgodny z numerem przesyłki z książki nadawczej skarżącego. Związek pomiędzy tymi dwoma dowodami potwierdzają także inne dane a mianowicie ta sama data, ten sam urząd, zbieżność miejscowości wskazanej w książce nadawczej jako adresata z urzędem pocztowym doręczenia. Wreszcie obydwa dokumenty dotyczą tego samego operatora pocztowego, tj. Poczty Polskiej SA. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte na fakcie nieodnotowania przez Spółkę w swoim dzienniku korespondencji, wpływu przesyłki od skarżącego, było wyrażone przedwcześnie. Brak adnotacji w dzienniku korespondencji spółki dotyczącej wpływu wniosku od skarżącego, mógł być bowiem wynikiem tego, że przesyłka ta nie została do owego dziennika wpisana. Mogło to być też wynikiem celowego usunięcia przesyłki lub bałaganu w dokumentacji i zagubienia przesyłki przez pracowników Spółki.
W rezultacie zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, uznać należy za co najmniej przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji mając na względzie treść art. 190 p.p.s.a., zbierze materiał dowodowy niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokona jego oceny i ustali czy skarżący wysłał 13 grudnia 2018 r. wniosek do spółki i czy przesyłka z tym wnioskiem została jej doręczona. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, rozstrzygnie o wnioskach zawartych w skardze, uwzględniając przy tym fakt udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Spółki PGK "[...]" na rzecz skarżącego kasacyjnie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.