Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J. P. i M. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1613/17, którym – po rozpatrzeniu skargi złożonej przez F. W. U. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2017 r. znak: SKO[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania – uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia [...] października 2015 r., określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ul. L.". W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji F. W. U. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w nim w charakterze strony - organ I instancji odmówił uwzględnienia tego wniosku postanowieniem z dnia [...] września 2015 r..
Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. F. W. U. o złożyła wniosek o wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] października 2015 r. Wnioskodawczyni powołała się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając przy tym, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się w dniu [...] listopada 2015 r. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] lutego 2016 r.
Następnie Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] października 2015 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że w raporcie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia został wskazany zasięg oddziaływania inwestycji; z raportu tego wynika, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia zamyka się na nieruchomościach stanowiących własność inwestora. Zgodnie z raportem inwestycja będzie oddziaływać w granicach nieruchomości planowanego przedsięwzięcia i nieznacznie wykraczać poza te granice. Jednakże swoim zasięgiem nie obejmie nieruchomości, na której posadowiony jest dom, w którym zamieszkuje F. W. U., a która to nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których przedsięwzięcie ma być zrealizowane.
W związku z powyższym organ uznał za zasadne przyznanie uprawnień podmiotom posiadającym tytuł prawny do władania nieruchomościami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i będącymi w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - nawet jeżeli oddziaływanie to nie przekracza dopuszczalnych norm. W ocenie organu, jeżeli F. W. U. nie zgadzała się z twierdzeniami raportu, to powinna przedłożyć kontrraport lub ekspertyzę na poparcie swoich zarzutów. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez inwestora posiada szczegółowe obliczenia zanieczyszczenia powietrza (z uwzględnieniem m.in. "róży wiatrów"), potencjalnego hałasu obejmującego również obecne oddziaływanie wynikające m.in. z sąsiedztwa z drogą krajową nr [...] P.-W.. W decyzji z dnia [...] października 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor został zobowiązany m.in. do użycia układów odbioru oparów o skuteczności 99% przy rozładunku paliwa z samochodów-cystern do zbiorników magazynowych w sposób hermetyczny na zasadzie wahadła gazowego, do wyposażenia w system odsysania oparów o skuteczności 95% przy dystrybucji paliwa do zbiorników pojazdów samochodowych poprzez dystrybutory; na inwestora nałożono też szereg obowiązków w celu ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenie uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Organ wskazał nadto, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał pozytywną opinię dla planowanego przedsięwzięcia, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. F. W. U. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiający się w bezkrytycznym uznaniu, że treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na to, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, mimo iż wedle samej treści raportu, inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co zauważa sam autor opracowania, jakkolwiek nie zawsze w stopniu ponadnormatywnym. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia właściwego kręgu podmiotów będących stroną przedmiotowego postępowania, brak poczynienia jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] października 2017 r., powołując się między innymi na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 28, art. 127 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił istotę wznowienia postępowania administracyjnego. Uznał, że zostały spełnione formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie niniejszej (w tym zachowanie terminu do złożenia podania) i wskazał, że F. W. U. nie była uznawana przez Prezydenta Miasta N. S. za stronę prowadzonego przez ten organ postępowania, toteż obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o wznowienie postępowania było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawczyni może wykazać się interesem prawnym w sprawie. Stwierdził, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego przez inwestorów w toku postępowania zwykłego wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działkach położonych w N. S. przy ul. L. o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...].
Z kolei działka nr [...] obr. [...], do której prawa rzeczowe miałyby przysługiwać F. W. U., położona jest na zachód od tak oznaczonego terenu realizacji przedsięwzięcia, przy czym oddziela ją od niego działka nr [...]. Z obliczeń przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - które ani w toku postępowania zwykłego, ani w toku wznowionego postępowania w sprawie nie zostały podważone żadnym wiarygodnym dowodem - wynika, iż hałas emitowany ze źródeł funkcjonujących na terenie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu 55 dB(A) w porze dnia i 45 dB(A) w porze nocy na terenach chronionych akustycznie. Z wniosków przedstawionych przez autora raportu wynika wręcz, że poziom hałasu w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia będzie nierozróżnialny z tłem. Organ podzielił stanowisko autora raportu, zgodnie z którym zarówno obecnie, jak i po zrealizowaniu przedsięwzięcia klimat akustyczny na analizowanym terenie determinowany będzie nadal hałasem drogowym, wynikającym z ruchu pojazdów po ul. L..
Podobnie, w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń do powietrza, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawiono obliczenia, z których wynika, iż uciążliwości z tym związane występować będą jedynie w bezpośrednim otoczeniu emitorów dystrybucji paliw, tj. wyłącznie na terenie stacji paliw, zaś poza tym terenem stężenia wszystkich emitowanych zanieczyszczeń z procesów dystrybucji oraz kotłowni nie będą powodować przekroczeń dopuszczalnych wartości stężeń. Z informacji przedstawionych w raporcie wynika również, że przedsięwzięcie nie będzie źródłem czynników mogących negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi.
W świetle tych okoliczności Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, iż za osoby mające interes prawny w niniejszej sprawie należało uznać wyłącznie osoby dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia. Obszar ten - na gruncie stanu faktycznego - jedynie w niewielkim stopniu wykracza poza granice terenu realizacji przedsięwzięcia i nie obejmuje swym zasięgiem nieruchomości, do której prawa rzeczowe miałyby przysługiwać wnioskodawczyni F. W. U.. Organ odwoławczy zauważył również, że wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego, iż przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w N. S. oraz, że jest następcą prawnym zmarłego J. U.. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawdziwości wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, albowiem nie stwierdzono jej wystąpienia. Uniemożliwia to przejście do kolejnego etapu postępowania wznowionego.
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. F. W. U. wniosła do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2017 r., powielając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie uzasadnienia Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie zostały spełnione formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej (decyzja Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] października 2015 r.), wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania (wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniu [...] listopada 2015 r., a podanie zostało złożone w dniu [...] listopada 2015 r.). Prawidłowe jest również stanowisko organów, że okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcie i zastosowanie koncepcji, w myśl której w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postepowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowieniowego.
Z pewnością nie można bowiem powiedzieć, że F. W. U. w sposób oczywisty nie miała legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów obu instancji co do tego, że zebrany materiał dowodowy pozwala na negatywną ocenę w tej mierze; ocena ta była co najmniej przedwczesna. Sąd wskazał, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji (a te przepisy są miarodajne dla oceny jej zgodności z prawem) krąg stron w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia należało ustalać mając na uwadze ogólną regulację odnoszącą się do strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zdaniem Sądu, dla ustalenia stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej "u.i.o.ś.") konieczne było zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Zważywszy na przepisy art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. należało przyjmować, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Stroną przedmiotowego postępowania winien być każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.
W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyło także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Nakłada to na organ administracji publicznej wydający decyzję środowiskową w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym jej wydanie obowiązek szczególnej staranności przy weryfikacji raportu (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a u.i.o.ś.). Weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest oceną dokonywaną przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (i do pewnego stopnia organy współdziałające) mającą odpowiedzieć na pytanie, czy przedstawiony dokument zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, a także czy zawarte w nim informacje są prawdziwe i rzetelne. Jeżeli natomiast raport nie spełnia wymagań prawdziwości i rzetelności, organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, co wynika art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd stwierdził, że przedłożony przez inwestora raport nie może stanowić jedynego źródła materiału dowodowego, w związku z tym organy są zobowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, dopuszczając z urzędu jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia.
Na tle poczynionych rozważań jako zasadne Sąd uznał te zarzuty skargi, w których skarżąca wskazuje na niewyjaśnienie kwestii relewantnych z punktu widzenia granic obszaru objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia i - w konsekwencji - jej legitymacji procesowej. I tak, na stronie 8 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rzeczywiście wskazano, że parametry co do rodzaju i ilości zanieczyszczeń emitowanych do powietrza mają charakter szacunkowy. Na stronie 10 raportu mowa o hałasie pochodzącym z cystern, którego wpływu na działkę skarżącej nie można wykluczyć (ocena, że jest on "okresowy i krótkotrwały, a więc i małoznaczący" może budzić wątpliwości). Na stronie 30 raportu stwierdzono, że na etapie realizacji przedsięwzięcia emisja hałasu wpłynie okresowo na pogorszenie klimatu akustycznego terenów bezpośrednio sąsiadujących (przy czym nie jest jasne, jak w tym kontekście należy rozumieć pojęcie "terenów bezpośrednio sąsiadujących", skoro granice działek z pewnością nie mogą tu mieć znaczenia).
W ocenie Sądu, zasadny, a w każdym razie wymagający wyjaśnienia, jest zarzut skarżącej, że raport odwołuje się do tła akustycznego, którego pomiar nie został udokumentowany. Twierdzenia raportu zawarte na stronie 29 i 50 zdają się wskazywać, że oddziaływanie inwestycji poza terenem jej lokalizacji nie doprowadzi wprawdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń zanieczyszczeń powietrza czy poziomów hałasu, ale jednak wystąpi. Raport, nie tylko z uwagi na zasygnalizowane tu kwestie, ale w swym całokształcie, nie dawał, w ocenie Sądu, podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie dawał też dostatecznych podstaw - przynajmniej w świetle naówczas obowiązujących przepisów, a one są punktem odniesienia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - do negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej skarżącej w odnośnym postępowaniu administracyjnym. Zawarte w decyzji ustalenia w tej mierze zostały zatem poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dalej Sąd stwierdził, że na obecnym etapie zbędne, tudzież przedwczesne, byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, zmierzających w istocie do wykazywania innych wad ówczesnego postępowania czy też samej decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] października 2015 r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. P. i M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą kontrolę działalności organu administracyjnego i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i nie budzący wątpliwości, szczególnie w zakresie ustalenia granic obszaru objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji braku legitymacji procesowej F. W. U. we wznowionym postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. Nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ul. L.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyrażającą się w przyjęciu, że nie dawał on podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji do negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej F. W. U. w odnośnym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z przedmiotowego raportu bezsprzecznie wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia,
- c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w świetle wyżej opisanych zarzutów odpowiadała prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organ I, jak i II instancji dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Natomiast Sąd I instancji w sposób dowolny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, która obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. Zdaniem skarżących, sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej.
Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Raport sporządzony na potrzeby postępowania był przedmiotem oceny zarówno Państwowego Inspektora Sanitarnego w N. S., jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., którzy uzgodnili realizację przedsięwzięcia, określając szereg warunków do uwzględnienia na etapie prowadzenia prac budowlanych jak i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, które zostały uwzględnione. W związku z powyższym, twierdzenie sądu, jakoby raport nie dawał podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość F. W. U. pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jest bezpodstawne. Z treści raportu wyraźnie wynika, że analiza oddziaływania całego planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska nie wykazała oddziaływania wykraczającego poza granice lokalizacji przedsięwzięcia (strona 17 raportu).
W dalszej części raportu podano, że funkcjonowanie przedsięwzięcia we wskazanej lokalizacji nie skutkuje znaczącym oddziaływaniem na środowisko i nie będzie wpływać na użytkowanie terenów sąsiednich, jak również nie będzie ograniczać możliwości zagospodarowania terenów przyległych (strona 50 raportu). W świetle treści raportu, zdaniem skarżących kasacyjnie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca F. W. U. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania, skoro nieruchomość, do której prawa rzeczowe miałyby przysługiwać wnioskodawczyni, nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (działka ta nawet nie graniczy bezpośrednio z inwestycją).
Nadto skarżący podnieśli, że zastrzeżenia odnośnie raportu, zgłoszone przez uczestnika postępowania, nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych sporządzonej przez specjalistów, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu, czego skarżąca F. W. U. nie uczyniła. Podważenie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Zdaniem skarżących, F. W. U. bardzo ogólnie zarzuciła organom brak stosownej analizy raportu, kwestionując jednocześnie dane przyjęte za podstawę rachunków, które mają charakter szacunkowy.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że przy ustalaniu oddziaływania danego przedsięwzięcia na nieruchomość przed jego powstaniem, analizowane w postępowaniu dokumenty zawsze mają w dużej mierze charakter prognostyczny (nie da się z góry wskazać dokładnie takich danych) oraz, że raport zawiera dodatkowo ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko dokonaną metodą porównawczą i indeksacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim niewątpliwie jest postępowanie o wznowienie postępowania przyjęto, że składająca wniosek F. W. U. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ulicy L.". Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podważające tę ocenę, uznające ją co najmniej za przedwczesną z uwagi na braki w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie spornych decyzji, należy uznać za uzasadnione.
Przed dokonaniem oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić trzeba, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikację tych twierdzeń organy winny przeprowadzić w fazie postępowania wznowieniowego prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na prawidłową ocenę statusu strony wnoszącej skargę na decyzję SKO. Podniesione w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art.151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z reguły wszczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia (wyjątki od tej zasady wynikają z postanowienia ust. 2 tego przepisu). W związku z tym, podobnie jak w przypadku każdej sprawy administracyjnej, organy winny rozważyć, czy podmiot ten będzie jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a., wobec braku w u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji środowiskowej w postępowaniu zwykłym przez Prezydenta Miasta N. S. odmiennych regulacji, stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, bądź ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Dla ustalenia stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne zatem było prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia, nie można ograniczać rozważań jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością, na której ma być ono realizowane. Mówiąc o zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko, należy pamiętać także, by nie podchodzić do oddziaływania jak do przekroczeń obowiązujących standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. Chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy.
O uciążliwości nie mówimy bowiem tylko w przypadku przekroczenia wymagań wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do takiego, które przekracza określone normy, to wyraźnie by to wyartykułował poprzez nadanie przepisom określonej treści. Należy nadto podkreślić, że rzeczą organu, po myśli art. 61 § 1 4 k.p.a., jest ustalenie już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy w postępowaniu powinny brać udział obok wnioskodawcy również inne podmioty. W omawianym zakresie warto zwrócić uwagę, że mimo, iż to na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wykazania tego interesu, a co za tym idzie – wskazania normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego, to jednak brak wskazania takiego przepisu nie oznacza, iż strona tak rozumianym interesem prawnym się nie legitymuje.
Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, że w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości w tym zakresie, powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie faktycznego kręgu stron w danej sprawie (np. zwrócić się do danego podmiotu o złożenie wyjaśnień w tym zakresie, dokonanie analizy już posiadanego materiału dowodowego). Jednocześnie, skoro postępowanie administracyjne ma z założenia zapewnić ochronę interesów prawnych jednostki, to wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/10, z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2177/14, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2889/15 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wydanie 6 str. 276), tym bardziej, że nie przesądza to o treści decyzji, jaka zapadnie w wyniku przeprowadzonego następnie postępowania.
W sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedstawionego przedsięwzięcia, dokumentem przydatnym do ustalenia kręgu stron jest nie tylko karta informacyjna przedsięwzięcia, ale także raport w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 u.i.o.ś., a który podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym opracowanym przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, musi być kompletny, spójny i rzetelny. Jest on kluczowym dowodem w sprawie. Obowiązkiem ciążącym na organie prowadzącym ocenę oddziaływania na środowisko jest weryfikacja nie tylko kompletności informacji zawartych w raporcie pod kątem wypełnienia wymogów wskazanych w art. 66 powołanej ustawy, ale także poprawności i zgodności przedstawionych danych ze stanem faktycznym, poprawności przedstawionych analiz oraz trafności wniosków dotyczących oddziaływań generowanych przez przedsięwzięcie.
Obowiązki w tym zakresie ciążące na organie prowadzącym postępowanie wynikają zarówno z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., jak i również nieodłącznego elementu procesu oceny zgodnie z definicją oceny oddziaływania na środowisko zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś. W oparciu o taki raport organy w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek F. W. U. uznały, że nie przysługiwał jej w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przymiot strony. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ustalenia w tym zakresie poczynione zostały przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dotyczy to w szczególności ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, czy wnioskodawczyni należała do kręgu stron, a dotyczących granic obszaru objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.
Dotyczy to nie tylko konieczności wyjaśnienia kwestii rozchodzenia się hałasu pochodzącego z rozładowywanej cysterny dostarczającej na stację paliwo, emisji hałasu w trakcie realizacji przedsięwzięcia i konieczności wyjaśnienia użytego w raporcie zwrotu "terenów bezpośrednio sąsiadujących", czy też immisji zanieczyszczeń powietrza. Wskazać bowiem należy, jak już to wyżej podkreślono, że mówiąc o obszarze oddziaływania należy mieć na uwadze nie tylko obszar, na którym może dojść w wyniku realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia do przekroczenia dopuszczalnych norm, ale także takie oddziaływanie, które nie jest związane z ich przekroczeniem.
Na poparcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że w złożonym raporcie znajdują się wykresy obrazujące między innymi rozprzestrzenianie się związanych z eksploatacją przedsięwzięcia emisji dotyczących pyłu zawieszonego PM10, węglowodorów aromatycznych, węglowodorów alifatycznych (stężenie średnioroczne i stężenie godzinowe), z których wynika, że ich emisja przekracza teren, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Brak jednak jednoczesnego zaznaczenia na tych wykresach położenia działek sąsiednich oraz działki należącej do F. W. U. na obecnym etapie postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy jej działka znajduje się w obszarze ich oddziaływania, a tym samym w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Należy przypomnieć, że działka w/w nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym przedsięwzięcie ma być zrealizowane, ale jednocześnie zapoznając się ze szkicem sytuacyjnym dołączonym do raportu nie można wykluczyć, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Wymaga to, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, dokonania dodatkowych ustaleń mających na celu usunięcie tych wątpliwości. Decyzje organów odmawiające uznania skarżącej za stronę należy uznać co najmniej za przedwczesne, wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonaną w tym zakresie ocenę zgromadzonego materiału dowodowego za dowolną, nie odpowiadającą zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgromadzony przez organy i poddany ocenie materiał dowodowy, nie był wystarczający do ustalenia granic obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji do przesądzenia o braku legitymacji procesowej F. W. U.. Przeprowadzona przez organy ocena kluczowego dowodu, jakim niewątpliwie był sporządzony raport, była w tym zakresie dowolna, nie uwzględniająca między innymi w/w niejasności.
Tym samym zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za pozbawione uzasadnienia. Zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis wynikowy. W oparciu o ten przepis Sąd oddala skargę w sytuacji stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w wyroku.