Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 96/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. D. i R. D. na bezczynność P. S.A. Oddział [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu, a także w chwili wyrokowania, Spółka nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez ich działki o numerach [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Wniosek ten został załatwiony w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja Spółki z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], która została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stała się prawomocna, gdyż skarżący nie zaskarżyli jej do sądu administracyjnego.
Podkreślono, że nie miało przy tym znaczenia, że skarżący ponawiali swój wniosek w pismach z dnia 19 września 2013 r., z dnia 15 stycznia 2014 r. oraz z dnia 5 marca 2014 r., ponieważ żądania zawarte w tych pismach były tożsame podmiotowo i przedmiotowo z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r.
Zdaniem Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., bowiem postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wskazanymi wyraźnie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) dalej w skrócie u.d.i.p., w trybie unormowanym w K.p.a.
Uznając brak było podstaw do uwzględniania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. D. i R. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania, że pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. P. S.A. powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wydała decyzję w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym zdaniem Sądu pierwszej instancji P. S.A. nie była w bezczynności pomimo, że Sąd pierwszej instancji zaniechał zbadania, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne dla uznania, że zawnioskowane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a także w drodze uznania przez Sąd pierwszej instancji, że P. S. A. nie była w stanie bezczynności, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie udostępnił informacji publicznych dotyczących m.in. decyzji administracyjnych, o które zawnioskowali skarżący pismem z dnia 21 grudnia 2011 r., zaś decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej dokumentacji P. S. A. wydała dopiero w dniu 2 kwietnia 2014 r., pozostając tym samym we wskazanym okresie w bezczynności;
- 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne dla uznania, że zawnioskowane przez skarżących pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. P. S.A. odmówiła udostępnienia zawnioskowanych informacji z uwagi właśnie na tajemnicę przedsiębiorstwa;
- 3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w drodze uznania, że strona niniejszego postępowania P. S.A. nie dopuściła się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
- II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) zwanej dalej P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność P. S.A. w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżących, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego uwidaczniającej się w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne dla uznania, że zawnioskowane przez skarżących informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, że decyzja z dnia 2 kwietnia 2014 r. w której powołano się na tajemnicę przedsiębiorstwa spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym w niniejszym zakresie Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) poprzez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji dokładnego brzmienia treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem oraz decyzji z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującej ją w mocy, podczas gdy brak jest okoliczności uzasadniających możliwość powołania się przez P. S.A. na tajemnicę przedsiębiorstwa w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku a następnie rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie bezczynności P. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżących J. D. oraz R. D. z dnia 21 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i zobowiązanie P. S.A. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. Oddział [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę skarżących J. D. i R. D. na bezczynność Spółki P. S.A. Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. Skarżący w tym wniosku domagali się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...].
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek ten został rozpoznany decyzją z dnia [...] maja 2014 r., w której wprost powołując się na art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Spółka P. S.A. Oddział [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Tym samym ww. Spółka nie pozostawała po dacie wydania ww. decyzji z [...] maja 2014 r. w stanie bezczynności, ponieważ istotą zwalczania bezczynności organu jest doprowadzenie do podjęcia przewidzianej prawem czynności lub aktu załatwiającego sprawę. Skoro więc tak na datę wniesienia skargi na bezczynność, jak i na datę wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku w tej sprawie Spółka P. S.A. nie pozostawała w bezczynności, to prawidłowo Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej organ zobowiązany do jej udostepnienia pozostaje w bezczynności, kiedy nie udziela wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej w terminie 14 dni stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy bądź w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (braku wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), bądź też nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (w związku z niemożnością udzielenia informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku).
Ponadto organ jest bezczynny wówczas, kiedy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze pisma o braku posiadania żądanej od niego informacji publicznej (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1109/18, opubl. w Lex nr 2783588).
Skoro zaś w tej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. został załatwiony decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to wniesiona w dniu 27 sierpnia 2019 r. skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 21 grudnia 2011 r. była niezasadna i podlegała oddaleniu.
Nie ma stanu bezczynności organu, jeżeli wniosek wszczynający postępowanie został załatwiony w jeden z dopuszczalnych sposobów.
Nie budzi także wątpliwości prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że skarżący niezadowoleni z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. mogli zaskarżyć ją do sądu administracyjnego i w ten sposób domagać się kontroli zasadności powoływania się przez Spółkę P. S.A. na zawarte w niej uzasadnienie.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Art. 4 ust. 3 ww. ustawy nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Spółka P. S.A. została objęta zakresem podmiotowym tej ustawy wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Objęcie danego podmiotu zakresem ww. ustawy oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać wniosek o udostepnienie informacji publicznej i załatwić go w jeden z dopuszczalnych przez tę ustawę sposobów. W tej sprawie wniosek skarżących z 21 grudnia 2011 r. został załatwiony poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej.
Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozwala na ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Rozpoznawanie w tej sprawie zasadności powoływania się przez P. S.A. w decyzji z [...] maja 2014 r. na tajemnice przedsiębiorcy było niedopuszczalne, ponieważ przekraczałoby granice tej sprawy. Przedmiotem tej sprawy jest kontrola bezczynności Spółki P. S.A. w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z 21 grudnia 2011 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie kontrola decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wydanej po rozpoznaniu tego wniosku.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ponieważ przepis ten reguluje termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek, natomiast w tej sprawie załatwienie wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. nastąpiło nie na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest merytorycznie rozpoznawanie skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy, w której bezczynność jest podnoszona (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, opubl. w ONSAiWSA 2020/6/79; wyrok NSA z 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 187/19, opubl. w https://sip.lex.pl/ - /jurisprudence/523184060/1/i-osk-187-19-skarga-na-bezczynnosc-po-zakonczeniu-postepowania-wyrok-naczelnego-sadu...?pit=2021-01-07&cm=URELATIONS Lex nr 3090364).
Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 i 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).
Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w Lex nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Ponadto z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w Lex nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, opub. w Lex nr 2303258; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514). Tym samym gdyby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem kontroli także decyzję z dnia [...] maja 2014 r., to wówczas przekroczyłby granice tej sprawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Nie został również naruszony art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Powołany przepis określa zakres sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmując orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ww. ustawy. Skargi na bezczynność w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej rozpoznawane są na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a w przypadku ich bezzasadności podlegają one oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Oddalając w tej sprawie skargę skarżących Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a., ani też art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Ponieważ przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była decyzja administracyjna, tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. są także bezzasadne.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od J. D. i R. D. solidarnie zasądzić na rzecz P. S.A. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).