Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 606/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. uchylił decyzje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. z 4 czerwca 2019 r. i 13 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zwrócił się 12 marca 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. (MOSiR) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie "kserokopii umowy na wynajem 2019 r. z F.S.A. stadionu [...] im. [...] wraz z zapleczem towarzyszącym oraz biurami", na adres domowy. Następnie 18 marca 2019 r. wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie "kserokopii umowy zawartej 2019 r. z F.S.A. w sprawie wynajęcia jako głównemu użytkownikowi stadionu [...] im. [...] wraz z zapleczem towarzyszącym i biurami w tzw. czarnym budynku".
Pismem z 26 marca 2019 r. organ zwrócił się do Prezesa Zarządu U. S.A. o wskazanie, czy żądane informacje stanowią tajemnicę handlową przedsiębiorstwa, czy też mogą być udostępnione jako informacja publiczna. W odpowiedzi Spółka oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie treści jakichkolwiek umów zawartych z MOSiR, albowiem umowy te objęte są tajemnicą handlową przedsiębiorstwa.
Decyzją z 13 maja 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zdaniem organu warunki handlowe żądanej umowy są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, które mogą stanowić istotną wartość gospodarczą, objętą tajemnicą przedsiębiorstwa. Ich udostępnienie stanowiłoby natomiast naruszenie tajemnicy handlowej U. S.A.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył B.P.
Decyzją z 4 czerwca 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał stanowisko, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest podyktowana tajemnicą przedsiębiorstwa, w tym zawartą w treści umowy klauzulą poufności. W sprawie spełnione zostały zarówno formalne, jak i materialne przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Informacje te nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i są traktowane przez U. S.A. jako poufne, co potwierdza podjęcie przez nią działań ograniczających dostęp do tych informacji dla osób trzecich. F. S.A. wyraziła bowiem wolę utajnienia określonych informacji i odmówiła ich udostępnienia wnioskodawcy, co znajduje odzwierciedlenie w treści samej umowy.
Tajemnicą objęto informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ (również negatywny) na sytuację ekonomiczną lub gospodarczą Spółki. Udostępnienie tych informacji umożliwia zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym dot. ich treści oraz o wysokości zobowiązań. Wykorzystanie objętych wnioskiem informacji przez inne podmioty stanowiłoby informację o zamierzeniach przedsiębiorcy, mających wpływ na wydatki lub zyski. Warunki handlowe żądanej umowy są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, stanowiącymi istotną wartość gospodarczą, objętą tajemnicą przedsiębiorstwa. W związku z brakiem zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji i faktem, iż dane te objęte są tajemnicą handlową przedsiębiorstwa organ nie miał możliwości ich udostępnienia. Wówczas bowiem narażałby się na odpowiedzialność z tytułu naruszenia tajemnicy handlowej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł B.P., zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 7 i art. 61 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, co powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy, tj. m. in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Precyzując to pojęcie, Sąd pierwszej instancji odwołał się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.), które to pojęcia w zasadzie się pokrywają. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, stanowiący know-how przedsiębiorcy) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji, przejawiająca się czynnościami, które przedsiębiorca przedsięwziął, by zapewnić poufność określonych danych.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, tajemnicę przedsiębiorcy stanowić mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, posiadające nadto określoną wartość dla przedsiębiorcy, nie tylko gospodarczą, ale określoną w każdej wymiernej postaci. Istotne jest także, aby działania zamierzające do zachowania poufności tych danych były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo na czym polega przesłanka formalna i materialna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" w świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie. Nadto Sąd zwrócił uwagę na art. 9 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) oraz to, że gmina (w imieniu której działa niewątpliwie MOSiR), jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych. Gospodaruje ona środkami publicznymi, które przeznacza także na realizację zobowiązań wynikających z zawieranych przez nią umów. Według art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś art. 35 tej ustawy wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Oznacza to, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. Powinna ona samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem została ona zawarta przez jednostkę samorządu terytorialnego, stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, a wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje zawarte w umowie, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Z kolei, to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na zawartej w umowie klauzuli poufności, czy też oświadczeniu przedsiębiorcy, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - tajemnica przedsiębiorcy polega.
Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w odniesieniu do umowy zawieranej przez podmiot publiczny. Dostęp do informacji publicznej wspiera zatem zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty publiczne z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej zaś – gdy chodzi o przepływ środków publicznych. Odstępstwo od tej zasady wprawdzie uzasadnia tajemnica przedsiębiorstwa, poparta jednak wykazaniem, że rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w sensie materialnym i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu jej zachowania (w sensie formalnym).
Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a w takiej sytuacji umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięcia elementów, które objęte są tajemnicą. Takich rozważań tymczasem brak w skarżonej decyzji. Dyrektor stanął bowiem na stanowisku, że cała umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, co uznać należało za wadliwe. Nie można bowiem przyjąć, że udostępnienie całej umowy mogłoby mieć wpływ (również negatywny) na sytuację ekonomiczną lub gospodarczą Spółki.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W wydanej decyzji organ naruszył ww. przepis prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. a art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdy tymczasem umowa, której udostępnienia żądał skarżący była objęta tajemnicą przedsiębiorstwa (tj. wystąpiły warunki formalne i materialne tajemnicy przedsiębiorstwa, a mianowicie: umowa zawierała informacje przedsiębiorstwa posiadające wartość gospodarczą które jako całość lub w szczególnym zestawieniu nie były powszechnie znane i dostępne, a nadto przedsiębiorca podjął działania w celu utrzymania ich w poufności), co przyczyniło się do niezasadnego uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem decyzje te nie naruszały prawa.
Wskazując na powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie, przyznanie należnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w niniejszej sprawie całość umowy jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie może mieć wpływ (również negatywny) na sytuację ekonomiczną lub gospodarczą przedsiębiorcy. Wbrew twierdzeniom Sądu takie stanowisko nie jest wadliwe. W sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Przed zawarciem przedmiotowej umowy odbywały się indywidualne rozmowy handlowe w celu wypracowania rozwiązania akceptowalnego przez obydwie strony stosunku prawnego. Udostępnienie tych informacji umożliwia zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym dot. ich treści oraz o wysokości zobowiązań. Nadto wiąże się to dla podmiotu obowiązanego z narażeniem się na konsekwencje naruszenia tajemnicy handlowej, a więc ewentualną odpowiedzialność prawną (cywilną i karną) z tego tytułu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, stwierdzić trzeba, że przedstawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego w znacznej części abstrahuje od wywodu Sądu pierwszej instancji, przedstawionego w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostawało ustalenie, że informacja której udostępnienia domagał się skarżący – kopia umowy najmu stadionu wraz infrastrukturą towarzyszącą – stanowi informację publiczną. Sporne natomiast pozostawało to, czy organ mógł odmówić jej udostępnienia z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a więc przesłanki ograniczającej prawo do uzyskania informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Analizując tak przedstawione zagadnienie, Sąd pierwszej instancji – podobnie jak strona skarżąca kasacyjnie – odwołał się do zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", jednakże oceniając zakres elementu materialnego pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", Sąd odwołał się również do regulacji zawartych w ustawie o finansach publicznych, szczególnie do art.
35. Z przepisu tego Sąd pierwszej instancji wyprowadził domniemanie niezastrzeżenia klauzuli dotyczących wyłączenia jawności w umowach zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych, a więc także MOSiRu. W konsekwencji domniemanie to nakazuje podmiotowi, od którego żądane jest udzielenie informacji publicznej, dokonania samodzielnej oceny poprzez rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje zawarte w umowie również zastrzeżone przez kontrahenta skarżącego jako tajemnica handlowa, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, skarżący podejmując próbę podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy, w treści zarzutu w żaden sposób ani nie nawiązał, ani nie podważył prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu w świetle art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej pominięto również to, że Sąd pierwszej instancji nie sformułował kategorycznego twierdzenia jak w analizowanym zarzucie, że "w niniejszej sprawie nie ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (...)", ale wskazywał na konieczność dokonania samodzielnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, "bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy sybiektywizować", a więc polegać wyłącznie na zawartej w umowie klauzuli poufności, czy oświadczeniach Spółki o nie wyrażeniu zgody na udostępnienie treści jakichkolwiek umów, których jest ona stroną.
To, że oceny takiej nie przeprowadzono w sprawie wynika zarówno z kontrolowanych w sprawie decyzji, ale również argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdzie powtórzono ogólnikowo za decyzjami, że "w niniejszej sprawie całość umowy jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa" oraz że "udostępnienie tych informacji umożliwia zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym dot. ich treści oraz wysokości zobowiązań". Argumentacja ta nie odnosi się nawet do wskazania, jakich aspektów funkcjonowania Spółki w świetle przedmiotowej umowy dotyczy i że były one analizowane przez organ samodzielnie, a nie jedynie w oparciu o oświadczenia składane przez tę Spółkę.
Jak wywodził Sąd pierwszej instancji, a co zostało poza zakresem zaskarżenia skargi kasacyjnej, dostęp do informacji publicznej wspiera zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi oraz zasadę transparentności przepływu środków publicznych. Jak podkreśla się z kolei w orzecznictwie, wzgląd na tajemnicę przedsiębiorcy daje co prawda podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ale nie wyklucza samego prawa do informacji publicznej. Możliwość wprowadzenia ograniczenia tego prawa nakłada na podmiot zobowiązany do jej udzielenia ustalenia w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Nie ma tu miejsca na żaden automatyzm wynikający z subiektywnych twierdzeń strony tej umowy, ale determinuje to konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo do dostępu do informacji publicznej. Nawet ewentualne zidentyfikowanie "tajemnicy przedsiębiorcy" w danym przypadku samo przez się nie stanowi jeszcze podstaw do wydania decyzji odmownej i tym samym nie może kończyć analizy sprawy.
Koniecznym jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Konieczne jest zatem wyważenia wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczać się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy.
Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tym przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona swoje uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (wyrok NSA z 26 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2489/21 oraz wyrok NSA z 24 października 2019 r. sygn. akt I OSK 910/18).
Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.