Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Lu 57/19 oddalił skargę Stowarzyszenia S. na bezczynność Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [..] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [..] w S., podnosząc, że w dniu 15 maja 2018 r. zwróciło się do Proboszcza z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie: liczby osób pochowanych na cmentarzach w 2017 r., rodzajów opłat cmentarnych pobieranych w 2017 r. (w tym m.in. opłaty za oddanie miejsca pod grób, za ustawienie ławki, za wycięcie drzewa, za czynności związane z pochowaniem zwłok, za wjazd pojazdów na teren cmentarza), cennika lub innego dokumentu ustalającego wysokość opłat, kwoty uzyskanych środków z opłat cmentarnych w 2017 r. Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek, w dniu 18 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie skierowało wezwanie o wykonanie wniosku, a następnie wobec braku reakcji podmiotu zobowiązanego, złożyło skargę na bezczynność domagając się zobowiązania Proboszcza do wykonania wniosku oraz stwierdzenia, że Proboszcz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia mu grzywny.
W odpowiedzi na skargę Proboszcz Parafii wniósł o jej oddalenie. Proboszcz podniósł, że nie otrzymał wniosku z 15 maja 2018 r., na które powołuje się Stowarzyszenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że jakkolwiek dane objęte zapytaniem Stowarzyszenia stanowią informację publiczną, to nie zaszły podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność skoro okoliczność złożenia wniosku okazała się być sporna, zaś skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego dowodu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - ani w formie korespondencji elektronicznej, ani dowodu wysłania przesyłki pocztowej do Proboszcza Parafii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,
- 2) art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2432 k.p.c. i art. 244 § 1 k.p.c. – przez pominięcie dokumentów urzędowych znajdujących się w dołączonych aktach sprawy: II SO/Lu 37/18,
- 3) art. 144, art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wiążących WSA w Lublinie wskazań i ustaleń tegoż sądu zawartych w prawomocnym orzeczeniu II SO/Lu 37/18,
- 4) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne uznanie, że organ nie otrzymał wniosku, w rezultacie nie popadł w bezczynność, a skutkiem tego oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania przed WSA w Lublinie o sygn. akt lI SO/Lu 37/18 organ otrzymał wraz z odpisem wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi - treść wniosku. Akta tej sprawy, jak wynika z uzasadnienia wyroku, zostały dołączone do akt sprawy niniejszej, skoro tak, to WSA w Lublinie niezasadnie pominął istotną w sprawie okoliczność i niezasadnie uznał, że organ nigdy nie otrzymał wniosku skarżącego. Błędnie zatem Sąd uznał, iż organ nie popadł w bezczynność.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia szeregu przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opatrzonych lakonicznym stwierdzeniem, że Sąd pominął istotną w sprawie okoliczność i niezasadnie uznał, że organ nigdy nie otrzymał wniosku skarżącego. Powyższe stanowisko oparte zostało na wskazaniu, że w toku postępowania w sprawie II SO/Lu 37/18 organ otrzymał treść wniosku, zaś akta tej sprawy, jak wynika z uzasadnienia wyroku, zostały dołączone do akt sprawy niniejszej.
Wobec tak skonstruowanego uzasadnienia skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób determinuje ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.
Strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Należy podkreślić, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bądź bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).
Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Nie zachodziły podstawy do rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, z powodu ograniczonej do minimum treści uzasadnienia. Ogólnie można jedynie wspomnieć, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej ograniczone zastosowanie, zaś ocena postępowania organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, w tym zarzut błędnej oceny czy pominięcia materiału dowodowego nie mógł być skutecznie zwalczany zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., skoro podmiot zobowiązany przepisów tych nie stosował, nie dokonując jakiejkolwiek realizacji wniosku.
Jeżeli zaś zarzut naruszenia przepisów k.p.a. miałby dotyczyć dokonania błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez Sąd I instancji, to zarzut ten także nie byłby skuteczny, ani jako zarzut naruszenia tych przepisów samodzielnie, ani w powiązaniu z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2432 i art. 244 § 1 k.p.c., do czego dojść miało, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przez pominięcie dokumentów urzędowych znajdujących się w dołączonych aktach sprawy II SO/Lu 37/18.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po wtóre, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Akta sprawy o sygn. akt II SO/Lu 37/18, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie stanowią załącznika akt sprawy rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pod sygnaturą II SAB/Lu 57/19 i nie zachodziły podstawy do posiłkowania się aktami sprawy o sygn. akt II SO/Lu 37/18 w sprawie niniejszej.
Pomijając okoliczność szczątkowego uzasadnienia skargi kasacyjnej, co jak wcześniej wskazano, wpłynęło na sposób oceny postawionych zarzutów, wskazać można, że w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 37/18 Sąd oceniał kwestię zasadności wymierzenia grzywny Proboszczowi Parafii p.w. [..] w S. za nieprzekazanie skargi do sądu i przyjął, że Proboszcz – zgodnie z jego oświadczeniem, nie otrzymał "żadnego zapytania dotyczącego administracji cmentarza w S.", co sugeruje, że nie otrzymał również skargi na bezczynność. W takich okolicznościach sprawy Sąd uznał, że brak przedstawienia jakiegokolwiek dowodu na doręczenie przesyłki zawierającej skargę uzasadnia wątpliwości co do jej nadania. Fakt, że w załączeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny znajdowała się treść wniosku pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku, skoro istotą skargi było gołosłowne twierdzenie o jego skutecznym wniesieniu do organu w dacie wcześniejszej niż wynikałoby to z akt sprawy z wniosku Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny.
Skoro nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., to nie mogły również odnieść skutku powiązane z tym przepisem zarzuty naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2432 i art. 244 § 1 k.p.c.
Nieskuteczny okazał się zarzut pominięcia wiążących WSA w Lublinie wskazań i ustaleń tego Sądu zawartych w prawomocnym orzeczeniu w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 37/18 i naruszenia w ten sposób art. 144, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, do pominięcia jakich wskazań i ustaleń doszło w niniejszej sprawie, szczególnie biorąc pod uwagę, że w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o wymierzenie Proboszczowi Parafii p.w. [..] w S. grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu, Sąd wniosek ten oddalił, a w uzasadnieniu wskazał, że wobec wątpliwości dotyczących faktu doręczenia spornej skargi, brak było podstaw do wymierzenia temu podmiotowi grzywny za nieprzekazanie spornej skargi Sądowi, przy czym jednocześnie zauważył, że Proboszcz podniósł, że nie otrzymał "żadnego zapytania dotyczącego administracji cmentarza w S.", co sugeruje, że nie otrzymał również skargi na bezczynność.
Nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w niezasadnym uznaniu, że organ nie otrzymał wniosku skarżącego, a w rezultacie nie popadł w bezczynność, czego skutkiem było oddalenie skargi. W odniesieniu do tego zarzutu ponownie należy zwrócić uwagę na konstrukcję uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz niezakwestionowany stan faktyczny, z którego wynika, że Stowarzyszenie w dniu 15 maja 2018 r. zwróciło się do Proboszcza z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zaś skargę na bezczynność wywiodło w związku z brakiem otrzymania odpowiedzi na ten wniosek, wskazując na jego złożenie w dniu 15 maja 2018 r. i wystosowane następnie wezwania do wykonania wniosku w dniu 18 czerwca 2018 r. Skargę do Sądu z dnia 29 czerwca 2019 r. sporządzał profesjonalny pełnomocnik, (autor obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej) nie podnosząc w niej okoliczności związanej z doręczeniem w toku postępowania w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 37/19 (zakończonego wydaniem w dniu 11 marca 2019 r. orzeczenia) wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako załącznika do wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność.
Niezależnie jednak od powyższego, uzyskanie przez organ wiedzy o istnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z akt innego postępowania sądowego nie świadczy o złożeniu wniosku w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i możliwości orzeczenia o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, którego organ de facto nie otrzymał.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.