Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 366/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z 23 lutego 2022 r., nr ZKiA.1750.9.2022, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2. zasądził od Dyrektora na rzecz Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 1 lutego 2022 r. Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w [...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:
- 1. kserokopie pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności do Urzędu Miasta od [...] do [...], tj. np. kserokopie pism UM wzywających do zwrotu oszczędności, odpowiedzi pracodawcy w tym zakresie, potwierdzonych przelewów;
- 2. wskazanie szczegółowych informacji dotyczących ww. zwrotów z podziałem na rozdziały i rok, od [...] do [...]
Pismem z 7 lutego 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wezwał Federację do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14 dniowy termin na uczynienie zadość wezwaniu, pod rygorem odmowy udzielenia informacji.
Pismem z 17 lutego 2022 r. Federacja podtrzymała swój wniosek w całości, wskazując, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Jednocześnie z ostrożności postępowania wskazała na następujący interes publiczny związany z udostępnieniem informacji:
- 1. Zapobieganie nadużyciom finansowym - żądane informacje dotyczące wydatków poczynionych przez jednostkę organizacyjną pomocy społecznej mają na celu kontrolę i ochronę zasad wydatkowania środków publicznych, w tym związanych z transparentnym, sprawiedliwym, proporcjonalnym i racjonalnym ich wydatkowaniem;
- 2. Ochrona praworządności - żądane informacje dotyczą osób zatrudnionych wykonujących określone zadania publiczne na rzecz jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a ich pozyskanie ma na celu kontrolę i ochronę prawnych reguł postępowania w dostępie (awansie) do stanowisk publicznych, w tym związanych z zasadami uczciwego i transparentnego awansowania;
- 3. Ochrona praw pracowniczych - żądane informacje dotyczące wszystkich zapytań, mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych (wynagrodzenie, nagradzanie, awans zawodowy) i stanowisk (awans zawodowy) oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem publicznych środków budżetu jednostki w zakresie uposażenia pracowników.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. MOPR dokonał analizy wniosku oraz oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji, która obejmuje całokształt działalności Ośrodka. Sporządzenie kserokopii pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności za lata [...] i [...] wymaga analizy całej dokumentacji obejmującej plany finansowe w poszczególnych latach i związane z tym wszelkie zmiany dokonywane w tych planach.
Ponadto zmniejszenia w planach finansowych w części dotyczącej zadań dotowanych odbywają się na podstawie wielokrotnie składanych w trakcie każdego roku budżetowego do [...] Urzędu Wojewódzkiego informacji, w zakresie potrzeb finansowych dotyczących poszczególnych zadań realizowanych przez Ośrodek. W związku z powyższym przygotowanie wymaganych materiałów wiąże się z koniecznością wygospodarowania dodatkowego czasu oraz przesunięcie do tego celu pracowników realizujących zadania bieżące.
Organ wyjaśnił, że ośrodek realizuje swoje zadania w ramach 23 rozdziałów budżetowych, które obejmują 2 lub 3 źródła finansowania (środki własne, dotacje, środki z Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz 52 zadania określone w planie finansowym. Wskazanie szczegółowych informacji na temat dokonywanych zwrotów oszczędności w poszczególnych latach tj. [...] i [...] w podziale na rozdziały wymaga szczegółowej analizy dokumentacji pod kątem dokonywanych wydatków i czynników mających wpływ na realizacje poszczególnych zadań takich jak m.in. zmniejszająca się liczba osób korzystających z poszczególnych form pomocy w różnych okresach, spadek wartości udzielanych świadczeń, wpływ pandemii na realizację zadań określonych w planie finansowym jednostki. W latach [...] sporządzono około 250 wniosków o dokonanie zmian w planach finansowych związanych z oszczędnościami na poszczególnych zadaniach realizowanych przez MOPR.
Przygotowanie żądanej informacji wiąże się z analizą wszystkich wniosków. Ponadto w związku z trudną sytuacją finansową samorządów, oszczędności powstałe w jednym z rozdziałów mogły zostać przesunięte na pokrycie wydatków w innym rozdziale budżetowym. Sytuacja taka wymagałaby niewątpliwie dodatkowej szczegółowej analizy dokumentów. Ponadto każda realizacja zmian planu finansowego odbywa się poprzez zmianę uchwały budżetowej Rady Miasta [...] lub zarządzeniem Prezydenta Miasta. Wobec braku gotowych informacji, które mogłyby zostać udostępnione wnioskodawcy, należy bezspornie sięgnąć do materiałów źródłowych i dokonać zestawienia według zgłoszonego żądania. Zakreślony przedział czasowy powoduje, że poszukiwań należy dokonać w obszernej dokumentacji księgowej. Nie mając gotowej do udostępnienia informacji, zakres przedkładanych żądań przybrałby taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądania informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym.
W ocenie MOPR wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W świetle podanych przez wnioskodawcę motywów, jakie legły u podstaw zgłoszonych żądań, jako wątpliwe jawią się słowa o zapobieganiu nadużyciom finansowym, ochronie praworządności i ochronie praw pracowniczych stanowiących odpowiedź na wezwanie do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie organu wyjaśnienia te są niewiarygodne, bowiem u podstaw składanych żądań leży własny interes, u którego podstaw leży z kolei fakt, iż członek tej Federacji, tj. Ogólnokrajowy Pracowniczy Związek Zawodowy [...] przy MOPR w [...] znajduje się w stanie sporu zbiorowego ze swoim pracodawcą tj. MOPR. Celem zaś uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokajanie indywidulanych (własnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przetworzonych. Z udzielonej odpowiedzi nie wynika, by wnioskodawca miał indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, bowiem od 3 lat składane przez Federację i Ogólnokrajowy Pracowniczy Związek Zawodowy [...] przy MOPR wnioski są wykorzystywane przez nich wyłącznie do działalności związkowej w toczącym się sporze zbiorowym.
Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa. Wnioskodawca zaś nie wskazał, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca Federacja.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji powołał się na szereg przepisów u.d.i.p. Wskazał, że w kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącej informacji, jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości. Zdaniem sądu zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące szczególnie istotnego charakteru informacji dla interesu publicznego są niewiarygodne i nieprzekonywujące. Z poglądem tym nie zgadza się skarżący argumentując, że informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej a wskazanie na szczególny istotny charakter informacji dla interesu publicznego miało niejako przyspieszyć jej uzyskanie.
Sąd wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca pismem z 17 lutego 2022 r. ustosunkowała się do wezwania organu z 8 lutego 2022 r. Zaprezentowana przez nią argumentacja wskazywała, że Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w [...], żądając informacji publicznej, ma na celu wskazane w stanie faktycznym przyczyny w punktach 1-3.
W ocenie sądu pierwszej instancji niezależnie od tego, czy żądana informacja publiczna, z uwagi na jej obszerność i konieczność zaangażowania sił i środków celem jej wyłuskania z posiadanych dokumentów przez organ ma przymiot informacji przetworzonej, czy też nie, co podnosił organ, to uzasadnienie przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w jej otrzymaniu w piśmie 17 lutego 2022 r. nie pozostawia w ocenie tego sądu wątpliwości co do wykazania uzasadnionego adekwatnego związku pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem. Nie zmienia tego również podnoszona argumentacja organu o pozostawaniu w sporze i twierdzenia, że uzyskana informacje są wykorzystywane przez skarżącą wyłącznie do działalności związkowej w toczącym się sporze zbiorowym. Istotą działalności skarżącej jest miedzy innymi reprezentowanie pracowników również w sporach zbiorowych.
Pozyskane informację niezależnie od tego czy spór już istnieje, czy organizacja dopiero się do niego przygotowuje, nie zmienia charakteru tych informacji i działania mającego szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, a za taki interes należy w ocenie sądu pierwszej instancji uznać wszystkie trzy punkty stanowiące argumentacje w uzasadnieniu wniosku skarżącej z 17 lutego 2022 r.
Sąd ten zauważył, że skarżąca wskazuje, iż z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w jednostkach pomocy społecznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji. Zdaniem sądu niezależnie więc od tego jaki charakter przypiszemy żądanej informacji, po stronie organu istniał obowiązek jej udzielenia w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącej co do ewidentnej wadliwość skarżonej decyzji, która to miała by polegać także na nieumieszczeniu w jej uzasadnieniu elementów obligatoryjnych, wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. tj. imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W tym zakresie zasadna jest argumentacja przytoczona przez organ w odpowiedzi na skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nieistotne jest ("niezależnie więc od tego jaki charakter przypiszemy... informacji...") czy żądania informacja miała przymiot informacji przetworzonej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że przez sam fakt, iż ogólnopolski związek zawodowy występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej oznacza to już i jest wystarczające przyjęcie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego - co w konsekwencji wg WSA prowadzi do uznania, że odmowa udostępnienia przedmiotowej informacji i wydanie zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że pomiędzy treścią wniosku Federacji a jego celem istnieje adekwatny związek;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera precyzyjnego i jasnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie czy przedmiotowa informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej czy też nie miała;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu przez sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej i uwzględnieniu skargi na decyzję MOPR, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Federacja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś Federacja, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne. Zarzuty kasacyjne powinny nadto zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych - także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać powołanych podstaw skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (w skardze kasacyjnej w zarzutach naruszenia przepisów postępowania mylnie podano lit. c), której sąd pierwszej instancji nie stosował) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się bezzasadny (zarzut 2 tiret pierwsze). Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.
O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił swoje stanowisko prawne, wskazując na argumenty natury prawnej, które jego zdaniem poskutkowały uwzględnieniem skargi. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku - na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia.
Jeżeli zaś chodzi o podnoszony w omawianym zarzucie brak precyzyjnego i jasnego stanowiska co do charakteru wnioskowanej informacji, to kwestia ta zostanie poruszona przy rozpoznawaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a.- również okazał się bezzasadny (zarzut 2 tiret drugie).
W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji wadliwe uwzględnienie skargi, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy m.in. art. 145 § 1 pkt 1 czy art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyroki NSA: z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14, LEX nr 1666121; z 4 marca 2015 r., II GSK 78/14, LEX nr 1677528; z 30 czerwca 2015 r., II FSK 1442/13, LEX nr 1783566; z 30 czerwca 2015 r. II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powyższe przepisy regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy, skuteczność ww. zarzutu uzależniona jest od zasadności innych zarzutów.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wszystkie trzy zarzuty koncentrują się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawa materialnego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W pierwszym z zarzutów autor skargi zarzucił sądowi błędną wykładnię i zastosowanie ww. przepisów prowadzące do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nieistotne jest ("niezależnie więc od tego jaki charakter przypiszemy... informacji...") czy żądania informacja miała przymiot informacji przetworzonej. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej przypisał sądowi pierwszej instancji wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której sąd ten nie dokonał. Mianowicie z uważnej lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd szeroko omówił przepisy u.d.i.p., w tym w sposób szczegółowy wyjaśnił pojęcie informacji przetworzonej, a następnie odniósł te rozważania do stanu faktycznego sprawy, w ramach którego zwrócił uwagę na to, że Federacja pismem z 17 lutego 2022 r. ustosunkowała się do wezwania organu z 8 lutego 2022 r. wzywającego wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji publicznej.
Sąd ten podkreślił, że uzasadnienie przez Federację szczególnie istotnego interesu publicznego w jej otrzymaniu w piśmie 17 lutego 2022 r. nie pozostawia wątpliwości co do wykazania uzasadnionego, adekwatnego związku pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem. Zdaniem Sądu drugiej instancji powyższy wywód sądu nie miałby sensu, gdyby sąd ten w istocie nie zajął stanowiska, że wnioskowana przez Federację informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Gdyby sąd przyjął, że wnioskowana informacja miała charakter prosty, to zupełnie zbędne byłyby rozważania o wykazywaniu przez Federację szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Przede wszystkim zaś sąd ten za taki interes uznał wszystkie trzy punkty stanowiące argumentacje w uzasadnieniu wniosku Federacji z 17 lutego 2022 r. Innymi słowy, sąd pierwszej instancji uznał, że w ww. piśmie Federacja, będąc do tego wezwana przez organ, wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji.
I to właśnie w tym kontekście sąd pierwszej instancji wskazał, że "niezależnie więc od tego jaki charakter przypiszemy... informacji (...)", bowiem doszedł do wniosku, że organ w okolicznościach sprawy i tak był zobowiązany był do udzielenia informacji – niezależnie od tego czy organ uznał wnioskowaną informację za przetworzoną, czy też nie, bowiem gdyby uznać wnioskowaną informację za prostą, to zbędne były czynności wzywające Federację do wykazania ww. interesu i organ po prostu był zobligowany przez u.d.i.p. do jej udzielania, zaś w przypadku uznania tej informacji za przetworzoną, to wnioskodawca wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji.
W drugim z zarzutów autor skargi zarzucił sądowi błędną wykładnię i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prowadzącą do przyjęcia, że sam fakt, iż ogólnopolski związek zawodowy występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej jest wystarczający do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zarzut ten jest zasadny, aczkolwiek jego uwzględnienie nie ma wpływu na wynik sprawy.
Faktycznie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że: "słusznie zatem, w ocenie sądu skarżąca wskazuje, iż z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w jednostkach pomocy społecznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.". Zaprezentowana wyżej wykładnia sądu pierwszej instancji jest błędna.
Wskazać należy, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracji. Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi, to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem.
Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3143/21, LEX nr 3659447).
Zauważyć jednak należy, że sąd pierwszej instancji przede wszystkim uznał, że Federacja w piśmie z 17 lutego 2022 r. wykazała w sprawie uzyskania wnioskowanej informacji publicznej istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. I to ta okoliczność stanowiła główną przyczynę uwzględnienia skargi. Stąd też ww. zarzut, mimo że okazał się zasadny, nie miał wpływu na wynik sprawy.
W trzecim z zarzutów autor skargi zarzucił sądowi błędną wykładnię i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że pomiędzy treścią wniosku Federacji a jego celem istnieje adekwatny związek. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze zarzut ten jest nieprecyzyjny. Nie wynika bowiem z niego co tak naprawdę jest kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać w sobie jakiś cel i że między tym wnioskiem a celem powinien istnieć adekwatny związek. W przepisie tym jest natomiast mowa o "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej nie opisał jaki "cel" wniosku Federacji sąd błędnie przyjął i dlaczego zdaniem autora cel ten nie jest "adekwatny". Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi prawdopodobnie rozwija myśl zawartą w omawianym zarzucie, jednak czyni to w sposób, który zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się który fragment tego uzasadnienia dotyczy omawianego zarzutu, co jest niedopuszczalne.
Po drugie, nawet gdyby z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej spróbować wywieść rozwinięcie omawianego zarzutu, to wynika z niego, że autor nie kwestionuje tego, że Federacja w odpowiedzi na wezwanie organu przedstawiła przesłanki, które mogą wskazywać na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Organ podnosi, że Federacja "stawia się jako organ super kontroli, a nie związek zawodowy", wskazuje, że "regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej". Organ podniósł, że strony postępowania od co najmniej trzech lat znajdują się w sporze zbiorowym - stąd też można mówić o nadużyciu prawa do informacji ze strony Federacji, która jako wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych żądane informacje dotyczące wydatków wnioskami informacji utrudnia normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.
Zatem organ w istocie usiłuje wykazać, że Federacja, wnosząc o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej, nadużywa prawa do informacji. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jakby sugerował, że wnioskodawca w swoisty sposób nadużywa prawa do informacji publicznej, to jednak nie wskazał tego wprost, co najistotniejsze - nie uczynił tego podstawą decyzji odmownej. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ nie zwrócił uwagi sądu pierwszej instancji na tę kwestię, a sąd ten jej nie przeanalizował. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej, jako że został nieprecyzyjnie sformułowany, również nie odnosi się do tej kwestii w sposób, w który Naczelny Sąd Administracyjny mógłby się w sposób wiążący wypowiedzieć. Niemniej, z okoliczności sprawy wynika, że organ może stać na stanowisku, iż żądający używa swojego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej "źle", a więc nadużywa swego prawa.
W takim przypadku również zachodzi możliwości nieudzielenia informacji publicznej, co wymaga także wydania decyzji administracyjnej odmownej, lecz z wyraźnym powołaniem się na tę przesłankę i dokładnym, wyczerpującym wyjaśnieniu przyczyn takiego rozstrzygnięcia.
Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r., III OSK 5540/21, wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
- 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
- 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne.
Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz - Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;).
Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania Federacji nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nią inne, niezgodne z istotą prawa do dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sposób ponownego załatwienia wniosku Federacji jest jednakże sprawą organu.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.