Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., II SA/Wa 1204/19 oddalił skargę G.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 kwietnia 2019 r. nr 571/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym spawy.
G.G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
W jego uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, podnosząc w szczególności, że jego wiedza na temat funkcjonowania Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa była niewielka, zaś w zaproponowanej mu służbie w Wydziale [...] SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych [...] nie widział żadnego zagrożenia dla jego ideałów. Natomiast po przyjęciu do służby w Policji pełnił kolejno służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...] – początkowo w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym, następnie na stanowisku Oficera Dyżurnego Wydziału Prewencji, zaś od 1995 do 2003 r. pełnił obowiązki Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komendy Powiatowej Policji [...], natomiast od 2003 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...], aż do końca 2007 r.
Skarżący podkreślił przy tym, że jego zaangażowanie w służbę, nienaganna postawa moralna, wysoka ocena przełożonych i współpracowników zaowocowała pełnieniem obowiązków Zastępcy Naczelnika Sztabu w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Ponadto, w jego ocenie, przez cały okres służby, zarówno w SB, MO, jak i w Policji, pozostał wierny swoim przekonaniom, nigdy nie splamił się czynem niegodnym, a podczas służby w SB nie rozpracowywał, ani nie występował przeciwko opozycji i Kościołowi. Jego zadaniem, przez całą służbę pozostał wiernym złożonemu ślubowaniu, nigdy nie sprzeniewierzył się rocie ślubowania, a swoją służbę pełnił rzetelnie.
Do wniosku załączył szereg dokumentów, w tym pismo ks. Prof. D. S. z 9 maja 2017 r., popierające jego wniosek.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") decyzją z 4 kwietnia 2019 r., nr 571/kadr/19 odmówił wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 3 miesiące i 1 dzień. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN"), skarżący – od 16 października 1987 r. do 1 lutego 1990 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata, 3 miesiąc i 17 dni. Nadto organ ustalił, że skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano w stopniu oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Natomiast w 1997 r. oraz w 2003 r. wobec skarżącego orzeczono kary dyscyplinarne upomnienia, zaś w 1994 r. Prokurator Rejonowy [...] umorzył prowadzone postępowanie karne, w związku, z którym skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych.
W ocenie Ministra, ponad 2 letni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Jednocześnie organ podniósł, że pomimo dwukrotnego orzeczenia kary dyscyplinarnej oraz zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, w związku z prowadzonym postępowaniem karnym wobec skarżącego, nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., jednakże brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była narażeniem zdrowia i życia.
Konkludując Minister wskazał, że jego zdaniem skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W jego ocenie, w odniesieniu do skarżącego nie można zatem przyjąć, by zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", bowiem ma to miejsce, gdy krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. W ocenie Ministra, zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby, nie dowodzą bowiem, aby w sprawie skarżącego wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" nie była trafna. Nieco ponad dwuletni okres służby może być bowiem potraktowany jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę, w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do drugiej z przesłanek przedmiotowych, której spełnienia przez skarżącego organ wprawdzie nie kwestionował, niemniej jednak zaznaczył, że brak jest dowodów, aby jego służba pełniona była narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe wady nie mogły jednak doprowadzić ostatecznie do konstatacji, że decyzja Ministra wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zaprezentował bowiem pogląd, że ustawowe przesłanki przedmiotowe muszą być oceniane w świetle "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym jest mowa w pierwszej części przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w odniesieniu do skarżącego nie można stwierdzić, by pełnił on szczególnie krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r., gdyż o takiej wyjątkowej (kwalifikowanej) krótkotrwałości można by było mówić, gdyby służba taka pełniona była nie w latach a najwyżej w miesiącach. Ponadto nie sposób było dostrzec, by skarżący legitymował się szczególnymi (nadzwyczajnymi) osiągnięciami w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Jak wynika choćby z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 17 stycznia 2018 r., stanowiącego informację o przebiegu służby skarżącego, oprócz wymienionych kolejnych awansów, jak też przyznanych nagród pieniężnych, brak jest danych o nadanych mu odznaczeniach państwowych, odznakach, medalach resortowych, zaświadczeniach uprawniających do podwyższenia emerytury, podziękowaniach czy listach gratulacyjnych.
W tym kontekście nie mogło znaleźć uznania – w świetle omawianego "szczególnie uzasadnionego przypadku" – pełnienie przez skarżącego, w okresie około 4 miesięcy, obowiązków Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji KWP, gdyż jak to już wskazano, awanse policjantów nie stanowią okoliczności nadzwyczajnych. Nadto, nie mogło być również obojętne dla oceny "szczególnej" rzetelności, choć Minister samej rzetelności nie kwestionował, że wobec skarżącego dwukrotnie było prowadzone postępowanie dyscyplinarne zakończone karami upomnienia. Sąd nie dopatrzył się również szczególnych okoliczności w dokumentach przedłożonych przez skarżącego wraz z wnioskiem. Podkreślił, że pogorszenie się stanu zdrowia skarżącego, nawet w stopniu eliminującym go ze służby w Policji, również nie mogło być uznane za okoliczność szczególnie wyjątkową, bowiem winno być oceniane w kontekście standardowego jednak ryzyka, wpisanego w charakter służby w formacjach mundurowych.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było dopatrzeć się szczególnie uzasadnionego przypadku, co tym samym uprawniało Ministra do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zapadłe w sprawie decyzje, mimo wskazanych wyżej wadliwości, mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie zostały podjęte w sposób dowolny.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości dokonanej przez Ministra interpretacji i nie zastosowania przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 8a ust. 1 pkt 1 (pierwszy człon) ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną interpretację i w wyniku tego niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "krótkotrwałości służby" należy interpretować jedynie w oparciu o wykładnię językową tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tego pojęcia, z pominięciem zakresu realizowanych zadań i obowiązków przez skarżącego, czyli w istocie nie dokonując tej wykładni, mając na względzie, iż użycie w tekście przepisu pojęcia nieokreślonego zobowiązuje organ administracji do doprecyzowania (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy,
- 2. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż do zastosowania wyłączenia przepisów ustawy zaopatrzeniowej na podstawie wskazanego przepisu niezbędne jest oprócz kryterium "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego przed 1 sierpnia 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych" niezbędnej jest wykazanie zaistnienia w stosunku do skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku" tj. okoliczności wyróżniających go na tle innych funkcjonariuszy, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 8a ust. 1 i 2 ustawy jedynie dwa wymienione tam kryteria- spełnione łącznie, warunkują wyłączenie przepisów art. 15c ustawy emerytalnej,
- 3. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowania polegającej na przyjęciu, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza wystąpienie szczególnego zdarzenia wyróżniającego funkcjonariusza na tle innych, czyli w istocie nie dokonując tej wykładni, mając na względzie, iż użycie w tekście przepisu pojęcia nieokreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do doprecyzowania (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy;
- II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości przeprowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, kontekstu historycznego, normatywnego, całokształtu okoliczności sprawy i całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zaniechanie dokonania przez organ ustaleń sygnalizowanych we wniosku skarżącego oraz nie uwzględnienie przy ocenie przesłanki "krótkotrwałości służby skarżącego" charakteru realizowanych przez niego zadań w okresie pełnienia przez niego służby m.in. w Wydziale Paszportowym RUSW [...] oraz odbywania Kursu Oficerskiego w Studium Oficerskim MSW w Legionowie, uwarunkowań historycznych demokratycznego rządu Tadeusza Mazowieckiego powołanego z 12 września 1989 r., zmiany z 29 grudnia 1989 r. Konstytucji RP -ogłoszenie Polski państwem demokratycznym,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo naruszenia przez ten organ przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem:
- - dokonania interpretacji pojęć "krótkotrwałość służby" "rzetelność jej wykonywania" w kontekście stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie w oparciu o jakie przesłanki organ przyjął, iż 11% służby skarżącego nie spełnia warunku krótkotrwałości,
- - wyjaśnienia dlaczego przy ocenie materiału dowodowego pominął okoliczność powszechnie znaną, iż z 29 grudnia 1989 r. "na skutek wprowadzenia zmian w Konstytucji z 1954 r. Polska stała się państwem demokratycznym, a zatem służba skarżącego po tej dacie nie powinna być traktowana jako służba na rzecz "państwa totalitarnego",
- - wyjaśnienia przez organ z jakich powodów, przy ocenie "służby z narażeniem życia i zdrowia", organ pominął m.in. informację dotyczącą postępowań karnych prowadzonych w związku z napaściami na Skarżącego, mimo, iż informacje te mogły mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy,
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:
- - przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,
- - dokonanie przez sąd dowolnej interpretacji pojęć "krótkotrwałości służby", bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu realizowanych zadań i obowiązków w kontekście wpływania na wzmacnianie ustroju totalitarnego i skonkretyzowania podstaw i przesłanek tej interpretacji,
- - sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, w szczególności polegający na odniesieniu się do zarzutów skargi, w szczególności całkowite pominięcie aspektu służby skarżącego "w warunkach zagrożenia życia i zdrowia" jako uzupełniającej przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz bez uzasadnienia przesłanek którymi kierował się organ stwierdzając, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy.
Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń.
Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.
Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust.
6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego". Informacja dotyczy zatem nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotyka charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdujące oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.
Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Celowym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej za zasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do interpretacji i zastosowania użytego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", chociaż nie cała argumentacja skarżącego kasacyjnie zasługuje na aprobatę. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ustawowe przesłanki przedmiotowe, tj. "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" muszą być oceniane w świetle "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zinterpretował odmiennie od wykładni tego pojęcia przedstawionej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjął bowiem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym, pomijając, że przesłankę tę należy rozumieć jako instrument pozwalający na obalenie domniemania służby bezpośrednio ukierunkowanej na realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Istotne jest również, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz koniecznym jest ustalenie, czy służba strony, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą znamienną bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie można przypisać jej takiego przymiotu, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, czyli służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
Uwzględniając przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zważyć należy, że przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie nie podlegała badaniu we wskazanym wcześniej zakresie, co było wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Usprawiedliwione są tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w jakim odnoszą się do braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, zważyć należy, że chociaż Sąd pierwszej instancji nie wyłożył w sposób bezpośredni, co należy rozumieć pod pojęciem "krótkotrwała służba, to jednak stanowisko Sądu w tym zakresie można odczytać z całości przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów, a zwłaszcza w negacji rozumienia tego pojęcia przez organ. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy Sąd uznał, że przesłanka "krótkotrwałej służby" w rozpoznawanej sprawie została spełniona. A to stanowisko Sądu, w skardze kasacyjnej, co oczywiste, nie było kontestowane.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis ten naruszony zostaje wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Skutkiem tego wydany wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Przypadek taki zachodzi, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego, uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.