Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 382/23 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie (dalej zwanego organem drugiej instancji lub organem odwoławczym) z dnia 16 marca 2023 r. nr 701/2023 oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. (zwanego dalej organem pierwszej instancji) z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 45/2023 w przedmiocie zwolnienia A. J. (dalej zwanego skarżącym) ze służby.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 45/2023, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 34f ust. 1 pkt 8 w związku art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.) organ pierwszej instancji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2023 r., nadając rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ Policji wskazał, że skarżący został przyjęty do służby w Policji z dniem 7 marca 2022 r. i mianowany kursantem w służbie przygotowawczej. Funkcjonariusz rozpoczął szkolenie zawodowe podstawowe w systemie stacjonarnym w Szkole Policji w S. w dniu 17 marca 2022 r. Z dniem 8 lipca 2022 r. został zwolniony ze szkolenia podstawowego rozkazem Komendanta Szkoły Policji w S. z dnia 8 lipca 2022 r. nr 532/2022 w związku z długotrwałą chorobą. Funkcjonariusz przebywał na zwolnieniu lekarskim łącznie od 13 czerwca 2022 r. do 24 lipca 2022 r. Po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, w dniu stawiennictwa do służby, skarżący został skierowany na badania kontrolne. Zgodnie z orzeczeniem lekarskim z 18 października 2022 r. nr 514/2022 skarżący był zdolny do podjęcia czynności służbowych, jednak wyznaczono w nim również datę następnego badania lekarskiego na 18 stycznia 2023 r.
W dniu 3 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji wystąpił z pismem do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Szczecinie z prośbą o ponowne skierowanie ww. policjanta na szkolenie zawodowe podstawowe. W dniu 15 listopada 2022 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynęło pismo, w którym Zastępca Komendanta Szkoły Policji w S. poinformował o wyznaczeniu skarżącemu terminu wznowienia szkolenia zawodowego podstawowego. W związku z ustalonym terminem wznowienia kursu, jak również z wyznaczonym na 18 stycznia 2023 r. terminem następnego badania lekarskiego skarżącego, zgodnie z orzeczeniem lekarskim nr 514/2022 Komendant Powiatowy Policji podjął decyzję o skierowaniu funkcjonariusza na badania okresowe przed wznowieniem szkolenia, by zapewnić skarżącemu realizację szkolenia bez generowania nieobecności.
Orzeczeniem lekarskim z 14 grudnia 2022 r. nr 596/2022 skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji z wyznaczoną datą następnego badania lekarskiego na dzień 3 marca 2025 r. Funkcjonariusz wznowił szkolenie zawodowe podstawowe 19 grudnia 2022 r..
W dniu 3 stycznia 2023 r. do Komendy Powiatowej Policji w G. wpłynęło pismo od Komendanta Szkoły Policji w S. informujące, że rozkazem z 3 stycznia 2023 r. nr 2/2023 usunął skarżącego ze szkolenia zawodowego podstawowego z uwagi na niezaliczenie jednego z przedmiotów.
W konsekwencji usunięcia ze szkolenia rozkazem personalnym z dnia 31 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji zwolnił skarżącego ze służby w Policji.
Rozpatrując odwołanie od ww. rozkazu personalnego, Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr 701/2023 z 16 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu, po przytoczeniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że z treści art. 41 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 34 f ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji wynika, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku usunięcia go ze szkolenia zawodowego podstawowego, w przypadku gdy nie uzyska zaliczenia, lub nie zda egzaminu przewidzianego w programie szkolenia, lub egzaminu końcowego. Zdaniem organu, użycie w przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby zależy od uznania przełożonego, przy czym do jej podjęcia wymagane jest zaistnienie jednego ze wskazanych w przepisie przypadków. Organ odwoławczy dodał, że w interesie służby, tożsamym z interesem społecznym leży, aby funkcjonariusze Policji posiadali odpowiednie kwalifikacje i po ich uzyskaniu realizowali zadania na rzecz społeczeństwa. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla sytuacji, w której policjant skierowany do odbycia szkolenia zawodowego, podstawowego nie kończy go, tym samym nie nabywa odpowiednich umiejętności, a miałby pozostać nadal w służbie, pobierać co miesiąc uposażenie i być skierowany na kolejne szkolenie.
Powyższą decyzję organu drugiej instancji skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:
art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że zwolnienie ze służby było uzasadnione z przyczyn niezaliczenia szkolenia – egzaminu komisyjnego,
art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
art. 7, art. 77 i art. 70 K.p.a. poprzez brak rozważenia całego dostarczonego przez skarżącego materiału dowodowego i podjęcie decyzji wbrew zgromadzonym materiałom,
art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy przepis ten stanowi, że zwolnienie ze służby może nastąpić dopiero po upływie 12 miesięcy,
art. 108 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, co spowodowało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, skarżący zarzucił nadto, że nie miał możliwości uzyskania konsultacji przed egzaminem oraz otrzymał za mało czasu na przygotowanie się do egzaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w pierwszej kolejności wskazał, że zwolnienie ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji jest aktem uznaniowym, podkreślając, że uznaniowość nie oznacza dowolności. Dodał, że w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.
Zatem Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie, w tej konkretnej sprawie, "polityki" kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny, Sąd pierwszej instancji dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego, wskazując, że organ przekroczył prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia, co w konsekwencji świadczy o dowolności.
Sąd wyjaśnił, że zwalniając policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 34f ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji, ustalenia organu winny sprowadzać się do tego, czy w danym przypadku zaistniała uregulowana w art. 41 ust. 2 ww. ustawy przesłanka oraz jasno i precyzyjnie wskazać dlaczego akurat w przypadku tego policjanta i w danych, konkretnych okolicznościach organ decyduje się na rozwiązanie niekorzystne dla policjanta, z którego mógł przecież nie skorzystać. Zdaniem Sądu, choć brzmienie przepisu art. 34f ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji jest jasne, to przesłanką zwolnienia policjanta ze służby może być "usunięcie ze szkolenia zawodowego podstawowego, jeżeli nie uzyskał zaliczenia lub nie zdał egzaminu przewidzianego w programie szkolenia lub egzaminu końcowego", co powinno być należycie udokumentowane.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że kwestie te nie należą do prostych. Wynika to z faktu, iż wskazywany art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji obejmuje swym zakresem dwie instytucje prawne: fakultatywne zwolnienie ze służby oraz usunięcie ze szkolenia zawodowego podstawowego, jeżeli policjant nie uzyskał zaliczenia lub nie zdał egzaminu przewidzianego w programie szkolenia lub egzaminu końcowego i tym samym odnosi się do postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby oraz pośrednio do postępowania dotyczącego usunięcia ze szkolenia poprzedzonego niezaliczeniem danego przedmiotu.
Zdaniem Sądu, kontrola legalności decyzji administracyjnej w sprawie fakultatywnego (uznaniowego) zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji obejmować winna nie tylko formalną zgodność z prawem trybu wydanej decyzji, ale i ocenę przesłanki leżącej u podstaw wydanej decyzji, to jest usunięcie skarżącego ze szkolenia zawodowego podstawowego, jeżeli nie uzyskał zaliczenia lub nie zdał egzaminu przewidzianego w programie szkolenia lub egzaminu końcowego.
Uznając, że w sprawie nie ma jednak konieczności obejmowania kontrolą sądowoadministracyjną merytorycznych treści rozkazu Komendanta Szkoły Policji w Słupsku z 3 stycznia 2023 r. nr 2/2023 o usunięciu skarżącego ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz "decyzji" podjętej w wyniku ww. rozkazu, Sąd pierwszej instancji wskazał na uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o szereg działań podejmowanych przez właściwe organy w związku z egzaminem skarżącego z niezaliczonej jednostki modułowej, które to działania naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 126, poz. 877), jak też obowiązujące w stosunkach służbowych policjanta ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasada budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasada udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) oraz zasada wysłuchania stron (art. 10 K.p.a.).
Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji, powołując się w swoich decyzjach o zwolnieniu skarżącego ze służby na niezaliczenie przez niego danej jednostki modułowej, nie ocenili rzetelności i kompletności akt pod kątem ww. standardów proceduralnych unormowanych w K.p.a. Obowiązek taki ciążył zwłaszcza na organie odwoławczym, bowiem Komendant Wojewódzki Policji jest - w myśl obowiązujących przepisów organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji (rozkazu) Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie zwolnienia policjanta – w jego całokształcie. W istocie zatem decyzja organu drugiej instancji nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powtórzenia ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, bez dokonania ustaleń własnych.
Nawiązując do argumentów skargi Sąd stwierdził, iż na żadnym etapie postępowania nie ustosunkowano się merytorycznie do zarzutów dotyczących trybu przeprowadzenia egzaminów z niezaliczonej przez skarżącego jednostki modułowej. Tymczasem, zdaniem Sądu, podstawowy dokument jakim jest dziennik z ocenami, jest nieczytelny, zawiera liczne skreślenia. Ocenie tego dokumentu, która powinna być rzetelnie przeprowadzona przez organ, powinno towarzyszyć jednocześnie wyjaśnienie wpływu zapisów ww. dziennika na przeprowadzone postępowanie. Organ powinien poddać analizie przeprowadzenie zaliczenia (spornej jednostki modułowej), które zostało zakończone pozytywnym wynikiem, następnie ocenę pozytywną wystawioną skarżącemu skreślono (nie wiadomo w jakim trybie i w związku z jakimi okolicznościami), brak jest w aktach informacji o przysługującym prawie (wynikającym z § 31 rozporządzenia) do zaliczenia poprawkowego, które jest naturalną konsekwencją niezaliczenia w pierwszym terminie oraz skierowania na zaliczenie komisyjne w wyniku ew. niezaliczenia zaliczenia poprawkowego i złożenia przez słuchacza raportu, o czym mowa wyraźnie w § 32 rozporządzenia.
Sąd dodał, że kwestia prawidłowości przeprowadzonych ze skarżącym egzaminów nie była podniesiona ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji, zaś w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy lakonicznie stwierdził, że skarżącego dopuszczono do egzaminu komisyjnego, który przeprowadzono zgodnie z procedurą.
Sąd pierwszej instancji wskazał więc, że ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ winien zebrać pełny materiał dowodowy, przeanalizować proces zaliczania, sprawdzić uzasadnienie skreślenia pozytywnej oceny, zweryfikować procedurę pod kątem przeprowadzenia zaliczenia poprawkowego i rzetelności wystawienia ocen, ponieważ wynik zaliczenia z danego bloku stanowi podstawę zarówno usunięcia ze szkolenia, jak też podjętej na jego skutek decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.
W związku z powyższym, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zarzucając orzeczeniu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, podczas gdy Sąd nie dostrzegł w przedstawionym materiale dowodowym wyczerpującego uzasadnienia znamion przesłanek zawartych w art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji;
- 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi policjanta poprzez brak rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, podczas gdy przedstawiony materiał dowodowy był zebrany w sposób rzetelny i szczegółowy i granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 K.p.a., nie zostały przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są zgodne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania,
- 3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi policjanta poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji konieczności zbadania przez organy kwestii prawidłowości procedury egzaminowania kursanta przez Szkołę Policji w S., podczas gdy Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie nie jest uprawniony do kontroli i kwestionowania decyzji Komendanta ww. Szkoły Policji. Oba te podmioty działają niezależnie i na innych podstawach prawnych,
- 4. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez wskazanie organom przez Sąd pierwszej instancji, że uznanie w podstawie zwolnienia ma charakter dowolny, podczas gdy organy wskazały, iż uznaniowość nie oznacza dowolności i w swoich uzasadnieniach zostało wykazane, że organ wyboru dokonał poprzez ustalenie i rozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:
- 1. art. 41 ust. 2 pkt 10 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że niedostatecznie zostało udowodnione niezaliczenie przez policjanta modułu i usunięcie go ze szkolenia, podczas gdy organ w pełni uzasadnił wszystkie przesłanki zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji będące podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdyż organ nie może ingerować w kwestie egzaminowania przez Szkołę Policji w S. Wskazując na ww. zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o utrzymanie w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zupełnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego, podczas gdy Sąd nie dostrzegł w przedstawionym materiale dowodowym wyczerpującego uzasadnienia znamion przesłanek zawartych w art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., stąd też nie mógł naruszyć tego przepisu.
Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zatem zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo).
Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji (pkt I ppkt 2-4 skargi kasacyjnej) również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazać należy, że w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. określona zastała druga z podstaw kasacyjnych, która służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Do skutecznego skonstruowania tej podstawy kasacyjnej niezbędne jest przede wszystkim wskazanie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz odpowiedniego postępowania przed organami administracji. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ powiązał przepis określający podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) z przepisem prawa materialnego (art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji) bez jednoczesnego podważenia ustaleń faktycznych, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona musi powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj o wszelkie lub jakiekolwiek naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a. Za oczywisty błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej uznać zatem należy, kierowanie do Sądu pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bez wyszczególnienia konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, do których naruszenia w tej sprawie doszło. Co do zasady bowiem – przepisu tego nie można naruszyć, ponieważ wskazuje on jedynie podstawę kasacyjną, na jakiej można oprzeć zarzuty procesowe – podnoszone przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut ten nie został wsparty wskazaniem, jakie przepisy ustawy procesowej (P.p.s.a.) naruszył Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości merytorycznego odniesienia się do tak podniesionego naruszenia.
W konsekwencji powyższego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt. 10 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Podkreślić należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaką wykładnię danego przepisu przyjął sąd pierwszej instancji, a następnie jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał własnej wykładni powołanego przepisu, a jedynie ograniczył się do polemiki z uzasadnieniem wyroku.
Nadto uzasadnienie zarzutu sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.