Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 stycznia 2022 r. i postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji uchylił postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. (pkt II wyroku) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz spółki kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r., Tym ostatnim postanowieniem organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku produkcyjno- magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, rozbiórka 3 budynków magazynowo- administracyjnych, budowa wagi najazdowej, budowa zbiornika na wody opadowe, budowa placu do magazynowania odpadów z kontenerami i boksami wraz z parkingami, infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz przebudową kolidujących elementów infrastruktury technicznej, w ramach budowy bazy magazynowo - transportowej z zapleczem administracyjno-socjalnym, zlokalizowanej na dz. nr [...], budowa wylotu kanalizacji deszczowej wraz z umocnieniem dna i skarp na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...]".
Postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania wznowieniowego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę postanowienia z 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie powołało art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 2, art. 66 ust. 1 i art. 68 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Wójt Gminy Chorkówka wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 29 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W decyzji tej stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postępowanie zostało wznowione na wniosek Stanisława Głowackiego (dalej: wnioskodawca), na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skargę na postanowienie z 10 stycznia 2022 r. wniosła spółka.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, które kończy się wydaniem jednej z decyzji (lub odpowiednio postanowienia) przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakończenie postępowania wznowieniowego może nastąpić wyłączenie w dwojaki sposób. W przypadku braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., właściwy organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, albo gdy podstawy te zachodzą, uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast wydanie decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu Oznacza to, że organy obu instancji rażąco naruszyły art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie, zostało zakończone wydaniem przez Wójta Gminy Chorkówka decyzji z 29 grudnia 2020 r. Natomiast zaskarżone postanowienie z 10 stycznia 2022 r. i poprzedzające je postanowienie z 19 listopada 2021 r. wydane zostały po wznowieniu postępowania w tej sprawie. Organ I instancji miał więc obowiązek orzec o uchyleniu decyzji z 29 grudnia 2020 r. W obrocie funkcjonują więc dwa sprzeczne rozstrzygnięcia wydane w tej samej sprawie: decyzja Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. orzekająca o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy wadliwe rozstrzygnięcie jest dotknięte taką sama wadą nieważności.
Ponadto Sąd I instancji dokonał kontroli legalności postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowaniu. Jednym ze sposobów doręczenia jest doręczenie przez publiczne ogłoszenie (art. 49 k.p.a.). Stanowisko wnioskodawcy wyrażone w piśmie z 18 czerwca 2021 r. nie świadczy o wniesieniu podania o wznowienie w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczność, kiedy pełnomocnik wnioskodawcy uzyskał informacje o planowanym przedsięwzięciu jest bez znaczenia dla oceny zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Obwieszczenie zawierające informacje o treści wydanej decyzji zostało wywieszone w miejscowości zamieszkania wnioskodawcy. Okoliczność ta, mająca oparcie w aktach administracyjnych, jest dowodem, że doręczenie wnioskodawcy decyzji z 29 grudnia 2020 r. nastąpiło z upływem terminów wynikających z art. 49 k.p.a. Oznacza to, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 29 grudnia 2020 r. nie został zachowany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: organ).
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 148 § 1 i w związku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Dla oceny terminu znaczenie ma zatem, kiedy wnioskodawca dowiedział się o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach lub nowych dowodach, a nie o wydaniu decyzji
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. są rozstrzygnięciami kończącymi postępowanie w sprawie wznowieniowej i dlatego powinny zawierać w swojej treści odniesienie się do decyzji ostatecznej z 29 grudnia 2020 r.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie A. (dalej: stowarzyszenie) wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Stowarzyszenie wniosło rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w związku z art. 148 § 1 i w związku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zarzut odnoszący się do pkt II zaskarżonego wyroku, tj. uchylenia postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie wnioskodawca powołał się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Istotne znaczenie dla oceny zachowania terminu ma zatem ustalenie, w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o powołanych nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach. Nie ma natomiast znaczenia, w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o decyzji, ponieważ okoliczność ta jest istotna wyłącznie z punktu widzenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem nieprawidłowe.
Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które przytoczył także Sąd I instancji, zgodnie z którym w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 6.12.2018 r., I GSK 3357/18). W tej jednak sprawie mamy jednak do czynienia ze "specyficznym" stanem prawnym.
Nie ulega wątpliwości, że spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może zostać wydana po przeprowadzeniu tzw. pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej) lub po stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej). W tej sprawie decyzja Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. została wydana na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Natomiast po wznowieniu postępowania organ I instancji doszedł do wniosku przeciwnego, a zatem uznał, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z wydania przez ten organ postanowienia z 19 listopada 2021 r. (utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem z 10 stycznia 2022 r.), w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określono zakres raportu. Organ I instancji wydał zatem postanowienie na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji z art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Trafnie zatem wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja ostateczna o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a jedynie postanowienie o charakterze wpadkowym.
Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro warunkiem sine qua non wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wcześniejsze wydanie postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postanowienie to, wydawane na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, w postępowaniu wznowieniowym jest elementem postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero po jego przeprowadzeniu (a więc w istocie po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), możliwe jest wydanie przez organ właściwy w sprawie wznowienia, decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. i orzekającej co do istoty sprawy przez ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Natomiast brak było podstaw, żeby na tym etapie postępowania organ uchylił decyzję Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r., ponieważ nie wydawał jednocześnie decyzji co do istoty sprawy. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było zatem również nieprawidłowe.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, a zatem w istocie przede wszystkim w kontekście zarzutów skargi spółki.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił bowiem, że to Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną spółki nie zawiera żadnych istotnych argumentów z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej, ponieważ stanowi powielenie argumentów skargi, do których Sąd I instancji się nie odnosił, nieprawidłowo stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.