Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 23 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kompostowaniu odpadów zielonych z jednoczesnym przekształceniem na bio-nawóz na terenie działki nr ewid. [...].
Organ wyjaśnił, że planowana przedsięwzięcie ma być realizowane na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]uchwalonym uchwałą Nr XX/134/2004 Rady Gminy [...] z 24 grudnia 2004 r., zmienionej uchwałą Nr XVIII/182/2020 Rady Gminy [...] z 17 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 94 z dnia 8 stycznia 2021 r.; dalej: m.p.z.p.). Działka nr ewid. [...]/1 położona jest w części na terenie leśnym oznaczonym symbolem ZL, a w części na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R. Przedmiotowe przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie rolniczym. W ocenie organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z przeznaczeniem głównym i uzupełniającym dla tego terenu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może być kwalifikowane jako związane z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych w rozumieniu § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.
Sąd I instancji przedstawił szczegółowo stan prawny sprawy, w tym znajdujące zastosowanie przepisy m.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, niemożliwe jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia jako przeznaczenia uzupełniającego dla terenów rolnych, tj. jako inwestycji oraz urządzenia związanego bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, zgodnie z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto, w § 6 m.p.z.p. ustalono wiodące funkcje na obszarze objętym planem. Zgodnie z § 6 pkt 1 m.p.z.p. funkcja rolnicza to wewnętrzna funkcja gospodarcza o dominującym kierunku hodowlano-pastwiskowym i zbożowym.
Natomiast z § 5 pkt 5 m.p.z.p. wynika, że jeśli w przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym, należy przez to rozumieć przeznaczenie terenu wynikające z funkcji dominującej na określonym obszarze, a przeznaczeniu uzupełaniającym - należy przez to rozumieć dopuszczalne na określonym obszarze funkcje o znaczeniu drugorzędnym, będące uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego. Dla terenów rolniczych (R) ustalono jako przeznaczenie podstawowe uprawy rolne, stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a jako przeznaczenie uzupełniające – inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych (§ 37 ust. 2 i 3 pkt 1 m.p.z.p.).
Natomiast planowane przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu różnych rodzajów odpadów wymienionych szczegółowo w raporcie oddziaływania na środowisko, a główną technologią w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia jest kompostowanie odpadów zielonych. Proces kompostowania to przetwarzanie odpadów w kompost, który ma być docelowo wykorzystywany jako nawóz lub środek zwiększający żyzność gleb. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 1 do obowiązującego do 23 grudnia 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), dla takiego przedsięwzięcia przeznaczenie terenu w obowiązującym m.p.z.p. powinno być oznaczone symbolem O – teren gospodarowania odpadami.
Natomiast przekształcanie w bio-nawóz jest produkcją i powinno być prowadzone na terenie oznaczonym symbolem P (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Dlatego też realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia doprowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia funkcji terenu z upraw rolnych na funkcję przemysłową, co wyklucza jego zakwalifikowanie jako inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, o których stanowi § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.
Mając na uwadze sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., bez znaczenia są rozstrzygnięcia organów współdziałających.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), przez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Po drugie § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. przez bezzasadne przyjęcie, że budowy kompostowni odpadów zielonych nie można zakwalifikować do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji dopuszczenia się przez organ błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która w rażący sposób wykracza poza zakres przyznanej organowi tym przepisem swobody. Polegało to na bezzasadnym przyjęciu, że przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych.
Po drugie, art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 75 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a., a także w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji nieuwzględnienia postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z 2 listopada 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia oraz określającego jego warunki oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z 26 października 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego jego warunki.
Po trzecie, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo pominięcia przez organ przeprowadzenia dowodu z dokumentu prywatnego w postaci analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego W.Z., dowodu z dokumentu w postaci opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z 3 sierpnia 2020 r., dowodu z dokumentu w postaci zapytania z 22 stycznia 2020 r. oraz dowodu z dokumentu w postaci odpowiedzi z 29 stycznia 2021 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim skarżący sformułował szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego, jednak w większości zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestii kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym jako przeznaczenie uzupełniające dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenie organów, że planowane przedsięwzięcie polegające na kompostowaniu odpadów zielonych z jednoczesnym przekształceniem na bio-nawóz, jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowiąc materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie, nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Jako nieprawidłowe należy również ocenić powołanie podstaw kasacyjnych podnoszących naruszenie prawa materialnego w oparciu o zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, co oczywiście nie może mieć jednocześnie miejsca.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala w istocie na ustalenie, na jakiej podstawie skarżący twierdzi, że przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w kategorii inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu różnych rodzajów odpadów wymienionych szczegółowo w raporcie oddziaływania na środowisko, a główną technologią w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia jest kompostowanie odpadów zielonych.
W związku z tym, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy Sąd I instancji szczegółowo wskazał, na jakich terenach mogą być realizowane tego rodzaju przedsięwzięcia. Tej oceny uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważana. W istocie, stanowisko skarżącego sprowadza się do odwołania się do złożonej przez niego i sporządzonej na jego zlecenie opinii prywatnej, która jak jednak prawidłowo wskazał Sąd I instancji jest niezwykle lakoniczna. Wynika z niej jedynie, że planowane przedsięwzięcie mieści się w kategorii z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., ponieważ proces technologiczny zachodzi w komorach fermentacyjnych, a te są budowlami rolniczymi. Cytowany wyżej § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie odnosi się jednak do budowli rolniczych, ale do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że kompostowanie odpadów zielonych nie jest przetwórstwem płodów rolnych.
Pozostaje zatem ustalenie, czy mieści się w kategorii produkcji rolnej, które nie posiada ustawowej definicji, ale może zostać odtworzona na podstawie systemowej analizy przepisów krajowych i prawa unijnego.
Nie ulega wątpliwości, że produkcja rolną zajmują się producenci roli. Producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885) jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1).
Za rolnika w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 2021/2115 uważa się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym stosowania Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzi działalność rolniczą określoną przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 2021/2115. Działalność rolniczą definiuje się w taki sposób, aby oznaczała działalność umożliwiającą przyczynianie się do dostarczania dóbr prywatnych i publicznych poprzez co najmniej jedno z poniższych działań:
- 1. wytwarzanie produktów rolnych obejmujące działania takie jak chów zwierząt lub uprawa, w tym w drodze użytkowania torfowisk - przy czym produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do TFUE, z wyjątkiem produktów rybołówstwa - a także bawełnę i zagajniki o krótkiej rotacji;
- 2. utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu.
Definicję legalną działalności rolniczej zawiera również art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024 poz. 226 ze zm.), a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2805 ze zm.). Działalnością rolniczą, w rozumieniu tych przepisów, jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, o wskazanych w ustawie minimalnych okresów przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin.
Nie ulega wątpliwości, że w tak zdefiniowanej działalności rolniczej prowadzonej przez rolników będących producentami rolnymi nie mieści się przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), a więc "instalacja do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.)". Oczywiście brak jest przeszkód prawnych, żeby tego rodzaju przedsięwzięcie zostało zaplanowane i zrealizowane przez rolnika, jednak nie będzie stanowiło wówczas działalności rolniczej ani tym bardziej produkcji rolnej, a dodatkowo na jego realizację musi na danym terenie zezwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile został uchwalony.
Ten warunek ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie został w tej sprawie spełniony, co uzasadniało odmowę wydania decyzji w tym przedmiocie i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Wbrew stanowisku skarżącego, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają pozytywne uzgodnienia i opinie organów współdziałających. Wynika to z tego, że w przypadku stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie opinii oraz uzgodnień właściwych organów współdziałających nie jest nawet konieczne. W takiej bowiem sytuacji właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania, ale jest zobowiązany do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Ponadto, organy współdziałające zajmują stanowisko (wydają opinię lub uzgodnienie) w ramach swoich kompetencji. W ramach tych ustawowo przyznanych kompetencji nie mieści się ocena zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tej dokonuje organ główny prowadzący postępowania, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skarżącego odnoszące się do pominięcia przedłożonej opinii prywatnej dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. Jak już wyżej wskazano, dokument ten jest w istocie lakoniczny i nie pozwala na przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowa analiza, wbrew treści odwołania, nie została do niego dołączona i dlatego organ nie mógł przeprowadzić z dowodu z tego dokumentu. Brak też było podstaw do wzywania skarżącego do usunięcia tego rodzaju braku formalnego (jak to wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej), ponieważ nie był to brak uniemożlwiający nadanie odwołaniu biegu (art. 64 § 2 k.p.a.).
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.