Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2589/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1021/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I); uznał uprawnienie J.K. do zwrotu od Gminy [...] kosztów przejazdu K.K. i opiekuna do Niepublicznego Przedszkola dla Dzieci [...] (pkt II); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej J.K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Podaniem z dnia 8 stycznia 2019 r. J.K. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z prośbą o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka – K.K., zamieszkałego w miejscowości [...], do specjalnego przedszkola terapeutycznego w [...]. Podkreśliła, iż codziennie od roku dowozi swoje dziecko do [...], każdego dnia przejeżdżając 100 km. Wskazała, że w dniu 10 stycznia 2019 r. K.K. kończy 5 lat. Do podania wnioskodawczyni załączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna z dnia 28 marca 2018 r., a także orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. nr 79/17/18 o potrzebie kształcenia specjalnego, sporządzone na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). W w/w orzeczeniu wskazano Niepubliczne Przedszkole dla Dzieci [...] – jako przedszkole, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 21 stycznia 2019 r., odpowiadając J.K. na jej wniosek, poinformował, że Gmina [...] zatrudnia nauczycieli wspomagających, stosownie do potrzeb ucznia, w związku z czym placówki przedszkolne na terenie Gminy są w stanie zapewnić dziecku właściwą opiekę. Najbliższym przedszkolem w rozumieniu ustawy jest przedszkole w R. i w tym zakresie Gmina zapewni dojazd lub zwrot jego kosztów dla rodzica i dziecka.

J.K. pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. wezwała Urząd Gminy do usunięcia naruszenia prawa, to jest do zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego syna K.K., wraz opiekunem, prywatnym samochodem z miejsca zamieszkania do Niepublicznego Przedszkola dla Dzieci [...] w bieżącym roku szkolnym. Wskazała, iż w/w przedszkole w [...] w sposób bardziej kompleksowy, aniżeli przedszkole w R. czy [...], urzeczywistnia potrzeby syna w sposób zalecany w załączonym do podania orzeczeniu. Jest to mała, wyspecjalizowana ściśle w kierunku autyzmu, placówka. Na chwilę obecną w przedszkolu w R., jak i w [...], nie ma w ogóle kształcenia specjalnego dla dzieci z autyzmem, jak też nie ma oddziałów integracyjnych, nie ma prowadzonej terapii SI, nie ma też sali logopedycznej, nie ma sali do terapii SI. Organ nie podał, w jaki sposób prowadzi nauczanie specjalne dla dzieci z autyzmem w przedszkolu w R. i nie próbuje porównać merytorycznie swoich ogólnodostępnych placówek w R. i [...] z przedszkolem w [...].

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 20 maja 2019 r., odpowiadając na wezwanie, podkreślił, że najbliższym przedszkolem zapewniającym dziecku opiekę jest przedszkole w R., zatrudniające specjalistów nauczycieli wspomagających wykształcenie w kierunku pracy z dziećmi autystycznymi. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 6 ustawy, pomoc w przedmiotowym zakresie może być udzielona jedynie w zakresie placówki najbliższej, którą w tym przypadku stanowi przedszkole w R. Przedszkole to dysponuje fachową kadrą wypełniającą w najlepszy sposób potrzeby dziecka, które może mieć zapewnioną opiekę nauczyciela wspomagającego, prowadzącego indywidualną terapię dziecka.

Na powyższą czynność Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2019 r. J.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zwracając się o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, a więc odmowę zwrotu kosztów przejazdu dziecka skarżącej do wskazanego przedszkola, pomimo tego, że jest to przedszkole najbliższe w rozumieniu w/w przepisu. W uzasadnieniu skargi podała, że na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka), o jakiej mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, składa się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, przy czym ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka.

Najbliższym przedszkolem będzie zatem tylko przedszkole pozwalające realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka (orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), a zatem dostosowane do jego zdolności psychofizycznych.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że kwestia zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola jest rozstrzygana w drodze czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W sprawie zostało wydane orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. nr 79/17/18 o potrzebie kształcenia specjalnego K.K. Podstawą tego orzeczenia był art. 127 ust. 10 ustawy, w myśl którego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, najbliższym przedszkolem, czy też oddziałem przedszkolnym w szkole podstawowej, będzie tylko takie przedszkole, które pozwala realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz dostosowane do zaleceń wyrażonych przez zespół orzekający w tym orzeczeniu. Orzeczenie stwierdzające potrzebę kształcenia specjalnego, poprzez swoje zalecenia, indywidualizuje wobec określonego dziecka proces kształcenia, formę i programy nauczania oraz zajęcia rewalidacyjne, tworząc na przyszłość najlepsze warunki osiągnięcia celów systemu oświaty.

W ocenie WSA w Rzeszowie, rację ma skarżąca, twierdząc, że Wójt Gminy [...], odpowiadając na wniosek strony i kolejne jej prośby o zwrot kosztów dojazdu, nie odnosi się do wszystkich zaleceń Zespołu Orzekającego zawartych w orzeczeniu nr 79/17/18. Organ w swoich pismach gwarantuje realizowanie w przedszkolu w R. wyłącznie pierwszego zalecenia, jakim jest wprowadzenie dziecka w system przedszkolny przy pomocy nauczyciela lub nauczyciela wspomagającego, w celu społecznego i edukacyjnego wsparcia chłopca w funkcjonowaniu przedszkola. Wójt nie ustosunkowuje się natomiast do podnoszonych przez skarżącą kluczowych argumentów dla rozstrzygnięcia kwestii zwrotu kosztów transportu, wynikających bezpośrednio z w/w orzeczenia, iż przedszkole w R., jak również w [...], nie prowadzi diagnozy i terapii SI (Integracja Sensoryczna), jak również terapii logopedycznej w celu usprawnienia komunikacji z otoczeniem, a więc wyraźnych zaleceń wskazanych przez Zespół Orzekający, zapewnianych przez Niepubliczne Przedszkole dla Dzieci [...].

Spełnienie tych zaleceń jest konieczne nie tylko w świetle w/w orzeczenia, ale także psychologa dokonującego rozpoznania autyzmu u K.K., co poświadcza zaświadczenie z dnia 30 listopada 2017 r. (karta nr 20 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez błędne, dowolne i niemające oparcia w całokształcie sprawy i materiale dowodowym ustalenia, tj. błędne ustalenie, że Szkoła Podstawowa w R. oraz Szkoła Podstawowa w [...] nie są placówkami najbliższymi w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, podczas gdy placówki te zapewniają małoletniemu K.K. opiekę wykwalifikowanych nauczycieli ze specjalnością w zakresie opieki nad dzieckiem autystycznym;
2. 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy skarga J.K. nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

J.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ne zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły przeszkody mające charakter trwały, uniemożliwiające prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Umorzenie postępowania powoduje jego zakończenie orzeczeniem, które nie rozstrzyga o istocie sprawy sądowoadministracyjnej, lecz w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, powołanym zarzutem Wójt usiłuje wykazać niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach dotyczących odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola. Pogląd ten nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest już utrwalony pogląd, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być czynność dowozu, jak i zwrot kosztów dowozu (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4435/21). Ustawa wskazuje oba w/w obowiązki gminy, a zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka.

Istota problemu w sprawie wiąże się z zastosowaniem art. 32 ust. 6 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dacie podejmowania czynności przez organ, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży i uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej, zarówno przed nowelą przepisu art. 32 ust. 6 ustawy, jak i po tej noweli, mogą być realizowane w sposób dwojaki – poprzez zapewnienie dowozu albo poprzez zwrot kosztów dowozu.

Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant wybrać. Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek, na podstawie zawartej umowy, dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Powyższy obowiązek ziszcza się zatem, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole (oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka.

Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 ustawy dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola (placówki itd.), które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Ustawa nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.

Warunkiem takiego zastosowania w/w przepisu jest więc to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, organ w swoich pismach gwarantuje realizowanie w przedszkolu w R. wyłącznie pierwszego zalecenia zawartego w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. nr 79/17/18, jakim jest wprowadzenie dziecka w system przedszkolny przy pomocy nauczyciela lub nauczyciela wspomagającego, w celu społecznego i edukacyjnego wsparcia chłopca w funkcjonowaniu przedszkola. Wójt nie ustosunkowuje się do podnoszonych przez skarżącą kluczowych argumentów dla rozstrzygnięcia kwestii zwrotu kosztów transportu, bezpośrednio nawiązujących do w/w orzeczenia, iż przedszkole w R., jak również w [...], nie prowadzi diagnozy i terapii SI (Integracja Sensoryczna) oraz terapii logopedycznej w celu usprawnienia komunikacji z otoczeniem, a więc wyraźnych zaleceń wskazanych przez Zespół Orzekający, które są natomiast zapewniane przez Niepubliczne Przedszkole dla Dzieci [...].

Spełnienie tych zaleceń jest konieczne nie tylko w świetle w/w orzeczenia, ale także psychologa dokonującego rozpoznania autyzmu u K.K., co poświadcza zaświadczenie z dnia 30 listopada 2017 r. (karta nr 20 akt sądowych). W odpowiedzi organu nie ma odniesienia się do sposobu realizacji innych szczegółowo wskazanych w przedmiotowym orzeczeniu wytycznych, jak np.: unikanie chaosu, przypadkowego bałaganu, nagłego kontaktu z nowymi rzeczami, a więc sytuacjami które mogą występować w przedszkolach ogólnodostępnych, do jakich należy rekomendowane przez Gminę przedszkole w R. Tych kluczowych wątpliwości nie rozwiewa także treść załączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu w postaci oświadczenia Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z dnia 9 lipca 2019 r., które potwierdza jedynie wypełnienie przez Szkołę Podstawową w [...] zalecenia związanego z przygotowaniem nauczycieli do pracy z dziećmi dotkniętymi zaburzeniami ze spektrum autyzmu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.