Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 507/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę R. N. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] listopada 2018 r. nr [...] uznał chorążego sztabowego Straży Granicznej R. N. winnym naruszenia dyscypliny służbowej w sposób określony w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr KG-BP-Z-77/13 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 października 2013 r. w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych dalej zwanego "zarządzeniem" poprzez to, że pełniąc [...] stycznia 2018 r. służbę w formie patrolowania w rejonie granicznego mostu kolejowego z zadaniem zabezpieczenia kolejowego przejścia granicznego - most kolejowy przed ominięciem kontroli granicznej oraz przekroczeniem granicy państwowej wbrew przepisom, w sposób niedbały realizował postawione do służby zadania, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium Ukrainy przez obywatela Bułgarii i za to na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie" wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Po rozpoznaniu odwołania R. N., Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem, utrzymał w mocy powyższe orzeczenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. N. zarzucił naruszenie:
- 1. § 8 ust. 2, § 16 ust. 1 i § 18 ust. 2 pkt 3 i § 42 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i wybiorczy, bez właściwej oceny zeznań świadków i wyjaśnień skarżącego, pominięcie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, a także jednokierunkową ocenę i wartościowanie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania go winnym popełnienia zarzucanego mu czynu;
- 2. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez uznanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, że organ I instancji właściwie rozważył i uzasadnił wszystkie przesłanki wymierzenia skarżącemu kary;
- 3. art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia przez błędne przyjęcie, że naruszył dyscyplinę służbową, ponieważ w sposób niedbały realizował czynności służbowe, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium Ukrainy przez obywatela Bułgarii.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie naruszają prawa. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu niedbałego wykonywania obowiązków służbowych i ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu jego winy. Podkreślono, że wymierzona skarżącemu kara nagany mieści się w katalogu kar z art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do popełnionego czynu, a przy jej wymierzeniu, organ zasadnie kierował się wskazaniami z § 28 ust. 2 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną złożył R. N., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że narusza ona następujące przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. § 8 ust. 2, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2 pkt 3 i § 42 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 przez czynienie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustaleń faktycznych w sprawie w sposób dowolny i wybiórczy, bez właściwej oceny zeznań świadków i wyjaśnień funkcjonariusza oraz pominięcie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, a także jednokierunkową ocenę i wartościowanie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania funkcjonariusza winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, w szczególności przez:
- a) pominięcie okoliczności, że obywatel Bułgarii podczas przekroczenia granicy państwa wbrew przepisom, z terytorium RP na terytorium Ukrainy widział funkcjonariusza w budynku posterunku granicznego, zatem nie przebywał on na przerwie, a wykonywał powierzone mu zadania do służby;
- b) pominięcie okoliczności, że obywatel Bułgarii podstępnie przekroczył granicę państwa, bowiem starał się być niezauważonym przez funkcjonariusza na posterunku, chowając się co jakiś czas i schodząc z torowiska;
- c) pominięcie okoliczności, że obywatel Bułgarii posiadał odpowiednią wiedzę i doświadczenie w przekraczaniu granic państwowych wbrew przepisom, bowiem przemierzył w ten sposób drogę z Bułgarii do Polski;
- d) błędne przyjęcie, że służba jednoosobowa w rejonie posterunku - most kolejowy może być w pełni skuteczna i prawidłowo zabezpieczać ten odcinek granicy państwowej przed przekroczeniem wbrew przepisom, podczas gdy ukształtowanie terenu powoduje, że obserwacja całego terenu przez jednego funkcjonariusza jest utrudniona i w celu skutecznego i prawidłowego zabezpieczenia terenu w rejonie tego posterunku winna być na tym posterunku pełniona służba dwuosobowa;
- e) pominięcie okoliczności, że patrolowanie mostu i torowiska po jednej stronie powoduje sytuację, w której druga strona tego rejonu jest bez żadnego nadzoru i kontroli, a tory i most znajdują się na nasypie uniemożliwiającym obserwację drugiej strony;
- f) niewyjaśnienie istotnych okoliczności dotyczących zadań jakie miał postawione do służby [...] stycznia 2018 r. skarżący, tj. jaki szczegółowo obszar powinien być poddany przez niego sprawdzeniu;
- 2. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez uznanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej właściwie rozważył i uzasadnił wszystkie przesłanki wymierzenia skarżącemu kary;
- II. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz pominięcie argumentacji skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie;
- III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej, pomimo że narusza przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. § 39 ust. 1 pkt. 2 zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 października 2013 r. nr KG-BP-Z-77/13 przez błędne przyjęcie, że skarżący naruszył dyscyplinę służbową, ponieważ w sposób niedbały realizował czynności służbowe, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium Ukrainy przez obywatela Bułgarii.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem.
Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, pub. w Lex pod nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, pub. w Lex pod nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, pub. w Lex pod nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, pub. w Lex pod nr 362061). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Tymczasem Sąd pierwszej instancji swoje rozważania ograniczył do przytoczenia części przepisów mających zastosowanie w sprawie i w kilku zdaniach wskazał, że "W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne zakończone zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami. Organy uznały skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny i został on rozpatrzony w sposób pełny i wszechstronny, czego wyrazem jest bardzo szczegółowe uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego.
Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu - zdaniem Sądu - niedbałego wykonywania obowiązków służbowych, zaś organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalił zakres winy skarżącego. Wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna nagany mieści się w katalogu kar wymienionych w art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do czynu popełnionego przez skarżącego. Wymierzając ją, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w § 28 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia i wziął pod uwagę rodzaj i wagę przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki i okoliczności popełnienia, stopień winy, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie, opinie służbową oraz inne okoliczności łagodzące oraz obciążające. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż wbrew twierdzeniu pełnomocnika zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów".
Zacytowana wyżej treść rozważań Sądu pierwszej instancji potwierdza słuszność zarzutu skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone niezgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów podniesionych w skardze, pominięto w nim argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem tych uchybień jest brak możliwości ustalenia przez strony i Sąd kasacyjny przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Te bardzo lakoniczne rozważania, ograniczające się do ogólnikowych stwierdzeń powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uniemożliwia odniesienie się do zarzutów kasacyjnych.
Na marginesie należy wyjaśnić, że co prawda, Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przyjął, że wymierzając karę, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w tym przepisie, tj. rodzajem i wagą przewinienia dyscyplinarnego, jego skutkami i okolicznościami popełnienia, stopniem winy, ujemnymi następstwami dla służby, dotychczasowymi wynikami w służbie, opinią służbową oraz innymi okolicznościami łagodzącymi oraz obciążającymi, nie jest to jednak wystarczające.
Nie można bowiem uznać za wystarczające uzasadnienie prawidłowego wyboru kary, lakoniczne powielenie okoliczności obciążających i łagodzących rzutujących na rodzaj wymierzonej kary, wymienionych w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości, że wybór kary stanowi prerogatywę organu i mieści się w granicach uznania organu. Stąd też konieczność jej szczegółowego uzasadnienia przez organ i szczegółowej oceny przez Sąd, szczególnie w sytuacji, gdy kwestia ta jest przedmiotem zarzutu podniesionego w skardze. Braki w uzasadnieniu, co do oceny wymierzonej kary, sprawiają bowiem, że orzeczenie dyscyplinarne i zaskarżony wyrok w tym zakresie nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd kasacyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.