Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 418/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: "KWP") nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
KWP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.) - zwolnił skarżącego z dniem [...] listopada 2018 r. ze służby w Policji. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, KGP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP.
W uzasadnieniu KGP podał, że wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Komendant Miejski Policji w J. wystąpił do KWP o zwolnienie ze służby w Policji skarżącego - wówczas referenta Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w J. - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie ze służby w Policji było prowadzone przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę Rejonową w T. postępowanie karne, w toku którego w dniu [...] października 2018 r. zostało wydane postanowienie o uzupełnieniu zarzutów. Ponadto postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w T. VII Wydział Karny zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Zarząd Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] postanowił wstrzymać się od wydania opinii do czasu zakończenia postępowania karnego i wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Do akt postępowania dołączono wydruki artykułów prasowych odnoszących się do zdarzeń objętych postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi.
KGP wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Dalej KGP wskazał, że do podstawowych zadań umundurowanej i uzbrojonej formacji jaką jest Policja, należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. KGP stwierdził, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby".
Policjant, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby.
KGP podał, że w sprawie bezsporny jest fakt, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. przedstawiono skarżącemu zarzuty w postępowaniu przygotowawczym, zaś czyny, o które podejrzany jest skarżący dotyczą przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. Zdaniem KGP przedstawienie zarzutów o przestępstwa publicznoskargowe dobitnie wskazuje nie tylko na możliwość naruszenia przepisów prawa karnego, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto wiedza w społeczeństwie o tym, iż podejrzanym o popełnienie przestępstwa o podłożu seksualnym, którego pokrzywdzonym jest osoba nieletnia poniżej lat piętnastu, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą skarżącego. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę.
Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje wyżej wymienionego policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. KGP podkreślił, że w sprawie tej interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania.
KGP zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie zasadność zarzutów zawartych w treści postanowienia, okoliczności towarzyszące przedstawieniu zarzutów karnych oraz wartość zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej wina, czy niewinność podejrzanego, jak również postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał on w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa.
W skardze na powyższy rozkaz personalny skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię przesłanki ważnego interesu służby, przy jednoczesnym zignorowaniu konstytucyjnej zasady domniemania niewinności i uznanie, iż nie jest możliwe kontynuowanie służby przez funkcjonariusza, albowiem samo tylko podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne zaprzecza podjętym przez niego zobowiązaniom i naraża dobre imię służby, policjant zaś któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstw umyślnych ściąganych z oskarżenia publicznego traci przymiot nieskazitelności charakteru oraz autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, podczas gdy sam tylko fakt występowania skarżącego w charakterze podejrzanego w toczącym się postępowaniu karnym (sytuacja, w której dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku jedynie uzasadniają podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba), wobec obowiązującego domniemania niewinności, nie przesądza, aby skarżący utracił status osoby o nieposzlakowanej opinii, tym bardziej w sytuacji, gdy nie przyznaje się on do stawianych mu zarzutów, które oparte są o niepotwierdzone procesowo relacje małoletniej pokrzywdzonej, co do wiarygodności której istnieją poważne zastrzeżenia ze strony opiniujących ją biegłych psychologów; utrata cechy nieskazitelności charakteru wynikać może wyłącznie z niegodnego oraz niezgodnego z prawem zachowania danego policjanta, o którego zaistnieniu świadczyć może wyrok sądu, nie zaś decyzji procesowa podejmowana przez prokuratora na etapie postępowania przygotowawczego;
- - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie oraz błędną wykładnię przesłanki ważnego interesu służby i uznanie, iż okoliczności niniejszej wymagają zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy ważny interes służby wymagać powinien, aby ewentualne zwolnienie funkcjonariusza ze służby (najdalej idącą dolegliwość, jaka może zostać nałożona na funkcjonariusza) oparte zostało na obiektywnie weryfikowalnych przesłankach (prawomocny wyrok skazujący, popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie). Ważny interes służby, rozumianej w kontekście wszystkich funkcjonariuszy Policji wymaga, aby - nawet będąc podejrzanymi w toku postępowania karnego - decyzje personalne podejmowane były w sposób rozważny, a nie przedwczesny, z poszanowaniem dla zasady domniemania niewinności; ważny interes służby ma bowiem także wymiar indywidualny, albowiem "automatyczne'' zwolnienie policjanta ze służby jedynie na podstawie postanowienia o przedstawianiu zarzutów rodzi obawę innych funkcjonariuszy Policji o stabilność swojego zatrudnienia w przypadku stania się przedmiotem ewentualnych pomówień ze strony innych osób, które w efekcie mogą prowadzić do wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów - wyjaśnienie zaś własnej niewinności przed sądem zdaje się zatem być zupełnie obojętne dla organu I oraz II stopnia;
- - art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic administracyjnej uznaniowości, co przejawiało się w uznaniu, iż skarżący, w związku z utratą statusu osoby o nieposzlakowanej opinii, nie może realizować zadań Policji mających wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, nadto poprzez utożsamianie ważnego interesu służby z interesem społecznym, podczas gdy w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nadto decyzja organów obu instancji jest przedwczesna (wobec treści art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji), nadto obecnie - wobec braku potwierdzenia zasadności zarzutów kierowanych wobec skarżącego np. w postaci choćby aktu oskarżenia - przekroczona została zasada proporcjonalności, albowiem wystarczającą sankcją jest ewentualne zawieszenie go w czynnościach służbowych;
- - art. 7, art. 8 § 1, art. 11, a nadto art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie przedwczesnej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, podczas gdy zaskarżonej decyzji brak przez to przymiotu proporcjonalności, albowiem zwolnienie ze służby ma definitywny charakter, a postępowanie karne, które legło u podstaw zaskarżonego rozkazu nie zostało ukończone - jego obecny wynik może ulec zmianie; w sytuacji zaś, gdy organ uzależnił wydanie decyzji od decyzji procesowej prokuratora, to tym bardziej winien oczekiwać na rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie zarzutów stawianych skarżącemu - w tym zaś celu należało, z urzędu, zawiesić niniejsze postępowanie; nadto poprzez brak zrealizowania przez organ II stopnia wniosku zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie względnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a to poprzez zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w T. celem uzyskania aktualnych informacji o toczącym się postępowaniu;
- - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przesłanki względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego oraz względu na inny interes społeczny, a ponadto przekroczenie granic administracyjnej uznaniowości i w konsekwencji uznanie, iż zasadnym jest nadanie decyzji - przez organ I instancji - rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania.
KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i rozkaz personalny organu I instancji odpowiadają prawu. Organy nie naruszyły w tej sprawie ani przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi ani procedury administracyjnej, tj. wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W ocenie WSA, organy Policji miały prawo – w stanie faktycznym tej sprawy – zastosować przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarówno KWP jak i KGP dokonali prawidłowej wykładni i właściwie zastosowali przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, prawidłowo zastosowano też art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, co pozwoliło Sądowi stwierdzić, iż dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie była dowolna.
Nadto, organy zebrały wystarczający dla rozstrzygnięcia tej sprawy materiał dowodowy – pozwalający na ocenę zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby – i należycie go rozważyły. Wszystkie zarzuty skargi WSA uznał tym samym za nietrafne.
WSA stwierdził następnie, że jak trafnie wskazał KGP w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, ustawa o Policji nie definiuje pojęcia ważnego interesu służby, jednakże jest bezsporne, że należy ten interes rozumieć i rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym zamachem. Zdaniem WSA, okoliczności, w jakich znalazł się skarżący, tj. fakt postawienia przez prokuratora określonych zarzutów popełnienia czynu zabronionego w stanie faktycznym tej sprawy, dawały organowi Policji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że funkcjonariusz Policji, który będąc obowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw, sam stał się podejrzanym o popełnienie wskazanych przestępstw - utracił nieposzlakowaną opinię. Twierdzenie organu, że powyższe czyni niemożliwym pozostawienie skarżącego w służbie jest trafne.
Nadto, dodatkowo organ wskazał, że wobec skarżącego zastosowany został środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Dlatego też, w ocenie WSA, w sprawie tej nie można mówić o zignorowaniu przez organ zasady domniemania niewinności, albowiem kwestia winy nie mogła być i nie była przedmiotem ustaleń i oceny organu Policji w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Organ Policji nie ma obowiązku, a przede wszystkim uprawnień do weryfikowania postawionych przez prokuratora zarzutów jak i prawidłowości prowadzonego postępowania. Organ nie był obowiązany także do dokonania w tym postępowaniu oceny w zakresie oczywistości popełnienia przestępstwa. Podstawę prawną zastosowaną przez organ stanowił bowiem przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania karnego. Działania organu Policji nie zależały bowiem w tej sprawie od wyniku sprawy karnej. Nie było w świetle powyższego także podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez KGP.
WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż samo podejrzenie policjanta o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego skutkuje utratą nieposzlakowanej opinii i w konsekwencji uzasadnia zwolnienie ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zdaniem WSA organy wykazały, że skarżący utracił autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy w istocie niezbędne są do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków policjanta. KGP zwrócił przy tym uwagę na artykuły prasowe i wydźwięk społeczny w odniesieniu do okoliczności, w jakich znalazł się skarżący. Pamiętać natomiast trzeba, że do zadań Policji należy ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, a także ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. WSA stwierdził, że organy miały prawo stwierdzić, że podejrzenie skarżącego o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego skutkuje utratą przymiotu koniecznego do pozostania w szeregach Policji. Trafnie stwierdziły przy tym, że kwestia dotychczasowego przebiegu służby skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zasadnie również organy uznały, że ważny interes służby jest tożsamy w tej sprawie z interesem społecznym i w świetle zadań nałożonych na Policję oraz okoliczności sprawy, twierdzenie to uznać należy za prawidłowe.
W ocenie WSA organy Policji wystarczająco wyczerpująco uzasadniły, że dalsze pozostawanie skarżącego w Policji nie jest możliwe. Nie został naruszony więc art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto KWP wypełnił obowiązek nałożony na niego przez ustawodawcę w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, tj. wystąpił o opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.
WSA podkreślił, że sąd administracyjny nie dokonuje kontroli prowadzonej przez organ Policji polityki kadrowej. Do sądu administracyjnego należy dokonanie oceny, czy działanie organu i podjęte w jego ramach rozstrzygnięcia nie były dowolne, czy organ rozważył wszechstronnie wszystkie okoliczności istotne w tej sprawie oraz czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia.
WSA zwrócił uwagę, że funkcjonariusz Policji ma służyć społeczeństwu, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Pozostawanie skarżącego pod zarzutem popełnienia przestępstwa wykluczało wypełnianie tej roli. Interes skarżącego, choć zrozumiały, nie przeważył w tej sprawie nad interesem służby.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego rozkazu pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię przesłanki ważnego interesu służby, przy jednoczesnym zignorowaniu konstytucyjnej zasady domniemania niewinności i zaakceptowanie stanowiska, zgodnie z którym nie jest możliwe kontynuowanie służby przez skarżącego, albowiem samo tylko podejrzenie funkcjonariusza Policji o popełnienie przestępstw umyślnych ściąganych z oskarżenia publicznego skutkuje utratą nieposzlakowanej opinii, podczas gdy sam tylko fakt występowania skarżącego w charakterze oskarżonego w toczącym się postępowaniu karnym, wobec obowiązującego domniemania niewinności, nie przesądza, aby skarżący utracił status osoby o nieposzlakowanej opinii, tym bardziej w sytuacji, gdy nie przyznaje się on do stawianych mu zarzutów, które oparte są o niepotwierdzone procesowo relacje małoletniej pokrzywdzonej, co do wiarygodności której istnieją poważne zastrzeżenia ze strony opiniujących ją biegłych psychologów; utrata cechy nieskazitelności charakteru wynikać może wyłącznie z niegodnego oraz niezgodnego z prawem zachowania danego policjanta, o którego zaistnieniu świadczyć może wyrok sądu, nie zaś decyzja procesowa podejmowana przez prokuratora na etapie postępowania przygotowawczego w postaci wniesienia aktu oskarżenia do sądu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego rozkazu pomimo naruszenia przez organ art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem organ przyjął błędną wykładnię przesłanki ważnego interesu służby i nieprawidłowo uznał, iż okoliczności niniejszej sprawy wymagają zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy ważny interes służby wymagać powinien, aby ewentualne zwolnienie funkcjonariusza ze służby (najdalej idącą dolegliwość, jaka może zostać nałożona na funkcjonariusza) oparte zostało na obiektywnie weryfikowalnych przesłankach (prawomocny wyrok skazujący, popełnienie czyn jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie); ważny interes służby, rozumianej w kontekście wszystkich funkcjonariuszy Policji wymaga, aby – nawet będąc podejrzanym/oskarżonym w toku postępowania karnego – decyzje personalne podejmowane były w sposób rozważny, a nie przedwczesny, z poszanowaniem dla zasady domniemania niewinności; ważny interes służby ma bowiem także wymiar indywidualny, albowiem "automatyczne" zwolnienie policjanta ze służby jedynie na podstawie postanowienia o przedstawieniu zarzutów rodzi obawę innych funkcjonariuszy Policji o stabilność swojego zatrudnienia w przypadku stania się przedmiotem ewentualnych pomówień ze strony innych osób, które w efekcie mogą prowadzić do wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów - wyjaśnienie zaś własnej niewinności przed sądem zdaje się zatem być zupełnie bezcelowe, skoro utrata nieposzlakowanej opinii może zostać oparta na znalezieniu się danej osoby w samym tylko kręgu niepotrwierdzonych podejrzeń;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego rozkazu pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 11, a nadto art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co przejawiało się w wydaniu przedwczesnej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego, podczas gdy zaskarżonej decyzji brak przez to przymiotu proporcjonalności, albowiem zwolnienie ze służby ma definitywny charakter, a postępowanie karne, które legło u podstaw zaskarżonego rozkazu nie zostało ukończone - jego obecny wynik może ulec zmianie; w sytuacji zaś, gdy organ uzależnił wydanie decyzji od decyzji procesowej prokuratora (postawienie zarzutów), to tym bardziej winien oczekiwać na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie zarzutów stawianych skarżącemu - w tym zaś celu należało, z urzędu, zawiesić niniejsze postępowanie.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, które okazały się niezasadne.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu powinna podlegać ocena zasadności zarzutów procesowych, a następnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jednakże zarzuty naruszenia przepisów procesowych należało ocenić w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa wykładnia podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego determinowała zakres postępowania dowodowego, jaki organy powinny przeprowadzić dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 41 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie a art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.
Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych - por.m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy ustalaniu jego treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności, czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby - z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.
Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego.
Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem - mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych.
Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.
Organy Policji w uzasadnieniach swych rozkazów personalnych wskazały przyczyny, z powodu których w okolicznościach niniejszej sprawy zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego z J.K. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji do tych argumentów się odniósł, aprobując je.
Skarżący kasacyjnie J.K., jako funkcjonariusz Policji miał świadomość, jaki charakter ma macierzysta formacja oraz jakie wymogi prawne i etyczne muszą spełniać jej funkcjonariusze, a ponadto że dobre imię i odbiór społeczny Policji zależy nie tylko od sposobu wykonywania powierzonych jej zadań, ale także od postawy w życiu zawodowym oraz prywatnym wszystkich policjantów. Skarżący powinien wykazać, iż w każdej sytuacji gotowy jest wypełniać rotę złożonego ślubowania, oraz że posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Policji i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie spełnił przedstawionych wyżej wymogów stawianych policjantom. Niesporne bowiem jest, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku, uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] października 2018 roku przedstawiono skarżącemu zarzuty popełnienia przestępstw: 1) z art. 197 § 3 pkt 2 k.k. w zw. z art. 197 § 1 k.k.;
- 2) z art. 200 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k.;
- 3) z art. 200 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k.; 4 z art. 245 k.k.
Bezsporne jest również, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 roku, sygn. [...] Sąd Rejonowy w T. zastosował wobec skarżącego J.K. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania.
Policjant, któremu postawiono zarzuty dotyczące oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, obejmujące czyny seksualne wobec nieletnich niewątpliwie traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby, powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Policji. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, co wynika z treści art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, także skarżący, musi zdawać sobie z tego sprawę.
Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu" służby - por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1886/10. Zaznaczyć należy, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie dotyczącej zwolnienia Policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw.
WSA w Warszawie zasadnie zatem uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji wydały prawidłowe rozkazy personalne, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym i właściwie go oceniły. W ich rozstrzygnięciach nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że podjęte rozstrzygnięcia noszą cechy dowolności lub arbitralności. Uzasadnienia tych rozkazów odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., zawierają wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie są jak twierdzi skarżący, niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Organy policji nie miały obowiązku zawieszać postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd karny o stawianych skarżącemu zarzutach.
Jak już wyżej wykazano, kwestia ta nie stanowiła zagadnienia prejudycjalnego w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec kontrolowanych rozstrzygnięć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.