Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P., zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku D.P. z dnia 13 listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. D.P., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu - 16 stycznia 2019 r.) wnioskodawca złożył ponaglenie, podnosząc, iż mimo odległej daty wniesionego wniosku, KGP nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienia, organ pismami z dnia 5 i 6 marca 2019 r. poinformował, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 spowodował zmianę treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej "ustawa o Policji") w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).
Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Organ podkreślił, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Jednocześnie wskazał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem.
W takich okolicznościach wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
WSA w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy.
Następnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że wniosek skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2018 r. W reakcji na powyższe organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, dopiero w dniu 5 marca 2019 r., w następstwie wniesienia przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., skierował do skarżącego pismo informujące, iż aktualnie - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i powstałą luką prawną, brak jest podstaw prawnych do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Swoje stanowisko organ powtórzył w piśmie z dnia 6 marca 2019 r.
W ocenie Sądu, powyższa okoliczność nie zwalniała jednak organu od rozpoznania wniosku skarżącego, który to wniosek winien zostać załatwiony, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z dnia 5 marca 2019 r. poinformował, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania.
Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z bezczynnością, organ nie podjął w sprawie żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy w określonej prawem formie. W tej sytuacji, stwierdzona przez Sąd, bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a., tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy postępowanie, czy też w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, pozostając jednak w błędnym przekonaniu, że załatwił sprawę we właściwej formie. Postawa organu, która nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, nie pozwala przypisać mu kwalifikowanej postaci naruszenia prawa.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 149 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:
- a) błędnie przyjęcie, iż wyeliminowanie "(...) powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego (...)" oraz zaniechanie legislacyjne przez ustawodawcę "(...) nie zwalnia (...) organu od rozpoznania wniosku skarżącego, który to wniosek winien zostać załatwiony, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (...) ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (...)", a "(...) Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z dnia 5 marca 2019 r. poinformował, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania (...)", mimo, iż wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ;
- b) bezpodstawne przyjęcie, iż żądanie ponownego przeliczenia naliczonego dotąd i wypłaconego ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu oraz wypłaty różnicy pomiędzy przyznanym, a należnym świadczeniem powinno zostać rozpatrzone poprzez zastosowanie regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a., tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawy co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy postępowanie, czy też w art. 61a § 1 k.p.a. mimo że w przypadku wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (a tym samym także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym poprzez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby, przedmiotem nowego roszczenia nie jest więc orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie kwoty, jaka winna zostać wypłacona, przepisy prawa nie statuują natomiast roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu;
- 2. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie niniejszej sprawy brzmienia art. 7 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także kwestii, iż zaniechanie ustawodawcy niweczy de facto uprawnienie organu do merytorycznego rozpoznania żądania, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia;
- 3. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie wyroku wynikającą z oczywiście błędnego przyjęcia, iż przepis art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uprawnia Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi podstawę do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie wiadomo zatem, czy Sąd w niniejszej sprawie, wydając orzeczenie, zobowiązał organ do ściśle określonego działania, a zatem zarówno do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności jak i do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, czy też jednak rozstrzygnięcie w zakresie pkt 2, mimo błędnie przyjętej podstawy prawnej, zostało wydane w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., co de facto czyni kwestionowany wyrok niewykonalnym.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Zgodnie natomiast z art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.
Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
Analizując w tym zakresie wniesiony środek odwoławczy, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w części błędne.
Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie organ, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że "bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a., tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy postępowanie, czy też w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". A zatem, że w sprawie organ ma obowiązek wydać albo decyzję, która rozstrzygnie sprawę (w domyśle: pozytywnie lub negatywnie) albo postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić.
Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem policjanta o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniosek ten winien zatem zostać załatwiony, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, tj. w drodze czynności materialno-technicznej (przez wypłatę ekwiwalentu); w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku gdy organ odmawia przyznania tego świadczenia albo w drodze postanowienia stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez policjanta wniosek, organ zwykłym pismem z dnia 5 marca 2019 r. poinformował, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania. Takie działanie organu spowodowało wniesienie przez policjanta skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o wypłatę ekwiwalentu.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności, bowiem organ nie podjął w sprawie żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Przy czym nieprawidłowo uznał, że organ winien załatwić wniosek skarżącego albo w formie decyzji albo w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podczas gdy prawidłowe odniesienie się do wniosku policjanta mogło nastąpić w jednej z trzech form załatwienia sprawy, tj. w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia albo w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty ekwiwalentu albo w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej jednak, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że brak podjęcia stosownych działań przewiedzianych prawem oznacza, że postępowanie Komendanta Głównego Policji w sprawie wniosku skarżącego wyczerpywało znamiona bezczynności i zasadnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku policjanta, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, czyli nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu czy też nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące.
Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że to przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. był wyłączną podstawą prawną punktu 2. zaskarżonego wyroku. WSA w Warszawie w swoim uzasadnieniu wyjaśnił, że "bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, pozostając jednak w błędnym przekonaniu, że załatwił sprawę we właściwej formie. Postawa organu, która nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, nie pozwala przypisać mu kwalifikowanej postaci naruszenia prawa". W świetle pełnej treści uzasadnienia uznać należy, że wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawy rozstrzygnięcia pkt 2 wyroku - art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a.- stanowi omyłkę pisarską, która pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a oraz w pkt 2 skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do zakwestionowania możliwości merytorycznego rozpoznania żądania policjanta i działania organu "wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ".
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), uznał, że art. 115a ustawy o Policji, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby.
Trybunał natomiast uznał, że ta część przepisu art. 115a ustawy o Policji, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego utraciła cechę konstytucyjności. Skutkiem wyroku Trybunału, przepis art. 115a ustawy o Policji obowiązuje nadal i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym, przy czym przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, która ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
W wyroku tym Trybunał jednocześnie określił sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę. W wyroku podano, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Niewątpliwie wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji. Z obowiązku tego ustawodawca się nie wywiązał do dnia wyrokowania przed Sądem pierwszej instancji. Mamy zatem do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", "pominięciem prawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. Skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 694/17).
Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia Trybunału. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki, jak również nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia, jak sentencja wyroku Trybunału powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.
W niniejszej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów. Organy administracji, rozstrzygając sprawę, zobowiązane są podjąć takie rozstrzygnięcia, które zapewnią osiągnięcie, w możliwie jak najwyższym stopniu, stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału, jego wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ pozostawał w bezczynności. W realiach niniejszej sprawy, mimo "zaniechania ustawodawczego" w zakresie wykonania wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, organ mógł orzec w sprawie. Tym samym nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją. Co prawda, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej części art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego.
Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku Trybunału, w którym znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Należało zatem przyjąć taki sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
W praktyce oznaczało to, że – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu należało pomnożyć przez wysokość przysługującego mu jednomiesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczy zatem uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.