Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2019 r. II SA/Wa 631/19, oddalił skargę L.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 3 stycznia 2019 r. nr 3, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 42 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doręczenie decyzji personelowi szpitala jest doręczeniem skutecznym, podczas gdy przepis ten dotyczy doręczenia bezpośrednio osobie, do której dane pismo jest skierowane, a nie pracownikowi szpitala, w konsekwencji uznanie rozkazu personalnego nr 2382 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] za prawidłowo doręczony skarżącemu w dniu 12 grudnia 2017 r., podczas gdy żaden z przepisów procedury administracyjnej nie przewiduje możliwości doręczenia przesyłki do rąk pracownika szpitala;
- 2. art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania, mimo braku podstaw do takiej decyzji i spełnienia wszelkich przesłanek do przywrócenia terminu;
- 3. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem, że:
- a) skarżący świadomie nie wyrażał zainteresowania postępowaniem administracyjnym i swoim statusem służbowym do dnia 31 lipca 2018 r. w sytuacji, w której został wypisany ze szpitala w dniu 11 stycznia 2018 r., podczas gdy skarżący pozostawał w przekonaniu, iż jest jedynie zawieszony w czynnościach służbowych, co więcej do lipca 2018 r. był tymczasowo aresztowany, a nawet mimo braku hospitalizacji przyjmował silne leki, które zaburzały jego normalne funkcjonowanie, zaś objawy psychotyczne ustąpiły dopiero w późniejszym terminie;
- b) wadliwe przyjęcie, iż skarżący w chwili składania raportu miał wiedzę o tym, że został zwolniony ze służby, co miał potwierdzać wyrażona w raporcie prośba o przywrócenie go do pełnienia służby, podczas gdy wniosek ten został przez skarżącego złożony z uwagi na otrzymaną w 9 grudnia 2017 r. decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych;
- c) błędne uznanie, iż skarżący otrzymał decyzję w 12 stycznia 2017 r., podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzić, że faktycznie została mu ona doręczona do rąk własnych;
- 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż uchybiono terminowi do wniesienia odwołań skarżącego i pełnomocnika skarżącego;
- 5. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w sytuacji, w której postanowienie to uchybiało przepisom, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. Zauważyć na wstępie należy, że konstrukcja przywrócenia terminu służy uchyleniu negatywnych skutków niezachowania terminu w pewnych szczególnych przypadkach indywidualnych, pełniąc dla jednostki funkcję ochronną w postępowaniu. Ponadto, przywrócenie terminu jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek. Z wyjątkiem ocennej przesłanki braku winy strony pozostałe są weryfikowalne za pomocą obiektywnych kryteriów. Do tych ostatnich należy zaliczyć: 1) uchybienie terminowi procesowemu;
- 2) złożenie wniosku o przywrócenie terminu;
- 3) dokonanie czynności, której terminowi uchybiono;
- 4) zachowanie siedmiodniowego terminu, licząc od ustania przeszkody, na złożenie wniosku oraz dokonanie czynności, dla której uchybiony termin obowiązywał (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 58).
Słusznie podnosi się też w doktrynie, że wiele kontrowersji wywołuje "ocena tego, czy doszło do uchybienia terminowi. Uwaga ta dotyczy przypadków, w których naruszono przepisy o doręczeniach otwierających bieg terminu. Orzecznictwo w tej materii nie jest jednolite. Wystarczy bowiem wskazać, że nie jest odosobniony pogląd, zgodnie z którym wady doręczenia mogą co najwyżej uzasadniać żądanie przywrócenia uchybionego z tego powodu terminu, nie obligując organu do ponowienia czynności doręczenia (zob. np. wyrok NSA z 8.12.2004 r., OSK 937/04, LEX nr 2218304; postanowienia SN: z 8.03.2005 r., IV CZ 6/05, LEX nr 603429; z 6.11.2002 r., III CZ 99/02, LEX nr 577482, i z 5.02.2008 r., II PZ 72/07, LEX nr 817527; postanowienie NSA z 7.12.2016 r., I OZ 1747/16, LEX nr 2170041).
Należy sądzić, że pewność obrotu wyklucza uznanie, że decyzja niedoręczona wywołuje skutki prawne. W takiej sytuacji wypada opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym m.in. w wyroku SN z 12.11.2014 r., II CSK 297/14, OSNC 2015/12, poz. 142, oraz wyrokach NSA: z 5.12.1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3, poz. 103, i z 12.01.2016 r., II OSK 1158/14, LEX nr 2033967, wskazujących, że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero po prawidłowym doręczeniu. Za poglądem tym przemawia również treść zasady budowy zaufania oraz przepisu art. 112, zakazujących obciążania strony negatywnymi konsekwencjami błędów organu. Warto dodać, że formalizm instytucji przywrócenia terminu i rygoryzm relatywnie krótkiego terminu na wystosowanie prośby stawia stronę w znacznie mniej korzystnej sytuacji niż w przypadku, gdy korzysta ona z prawa do wniesienia odwołania po poprawnym doręczeniu decyzji" (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 58, uw. 3).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za tym drugim poglądem i uznaje, że o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania – jako jednej z przesłanek jego przywrócenia (o czym była już mowa wyżej) – można mówić dopiero wówczas, gdy decyzja zostaje prawidłowo doręczona. W tym przypadku do prawidłowego doręczenia decyzji (rozkazu personalnego) Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 11 grudnia 2017 r. nie doszło (o czym szerzej będzie jeszcze mowa). Nie otworzył się więc termin do wniesienia odwołania, a zatem nie można również mówić, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. To natomiast powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki do jego przywrócenia. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu, bo odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania była ostatecznie uzasadniona, ale z przyczyn innych niż wskazywane przez organ i Sąd I instancji.
Jak ustalił Sąd I instancji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został przesłany 11 grudnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Szpitala (Samodzielny Publiczny Wojewódzki Szpital Specjalistyczny [...]). W dniu 12 grudnia 2017 r. pracownik Szpitala – inspektor ds. kancelaryjnych – potwierdził pieczątką oraz własnoręcznym podpisem odbiór powyższej przesyłki poleconej. W piśmie z 26 listopada 2018 r. Kierownik Zespołu Opieki [...] Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...] potwierdził, że 12 grudnia 2017 r. L.M. podczas pobytu w Oddziale [...] została przekazana powyższa przesyłka, wskazując jednocześnie, że nie posiada żadnego rejestru ani dokumentów, które potwierdziłyby fakt odbioru.
W ocenie Sądu I instancji taki tryb doręczenia decyzji odpowiadał normie zawartej w art. 42 ust. 3 k.p.a., który stanowi, że "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie." Tyle, że "Doręczenie w tym trybie może być dokonane tylko osobiście, do rąk adresata za pośrednictwem podmiotów wymienionych w przepisie art. 39" (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 42).
W tym przypadku doręczenie, mimo że dokonane przesyłką rejestrowaną za pośrednictwem podmiotów wymienionych w art. 39 k.p.a. (Poczty Polskiej), nie nastąpiło osobiście, do rąk adresata, ale do rąk pracownika Szpitala i nie ma żadnego dowodu na to, że adresat przesyłki ją odebrał. O tym, że takie doręczenie nie było skuteczne ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2022 r. III OSK 2653/21, uwzględniając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (szerzej o tym w tymże wyroku).
Skoro więc bieg terminu do wniesienia odwołania się nie rozpoczął, z uwagi na wadliwość doręczenia decyzji organu I instancji, to także nie mogło dojść do jego uchybienia. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest ponowne doręczenie decyzji. Zatem pomimo tego, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 42 § 3 k.p.a. jest zasadny, nie prowadzi to do wniosku, że zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest w takiej sytuacji zbędne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., po ostatecznym wyrażeniu zgody na taki tryb przez obydwie strony postępowania.