Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1074/19 oddalił skargę L.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lutego 2019 r. nr 387 w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia 28 listopada 2018 r. nr 4520, działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 5, art. 100, art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 3 i 4 i art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") oraz § 1 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), z dniem 14 grudnia 2018 r. odwołał [...] L.P. (pozostającego w dyspozycji Komendanta [...] Policji od dnia 15 grudnia 2017 r., po zwolnieniu go ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...], z uposażeniem w 11 grupie uposażenia zasadniczego – 3.960 zł, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, dodatkiem funkcyjnym – 2.600 zł i dodatkiem [...], następnie delegowanego od dnia 16 sierpnia 2018 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]) z delegowania i przeniósł go od dnia 15 grudnia 2018 r. na niższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] w 9 grupie uposażenia zasadniczego – 3.120 zł, z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej, z dodatkiem służbowym – 1.300 zł i dodatkiem [...].
Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy, policjant zachował prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, zaś na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), w/w rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant [...] Policji podał, że na mocy art. 32 ust. 1 i art. 37a ust. 1 ustawy, rozkazem personalnym z dnia 24 listopada 2017 r. nr 7093 zwolnił [...] L.P. z dniem 14 grudnia 2017 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału [...] i od dnia 15 grudnia 2017 r. przeniósł do swojej dyspozycji na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby w Policji, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 29 stycznia 2018 r. nr 408 utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 24 listopada 2017 r. Następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr 248/D delegował w/w policjanta od dnia 16 sierpnia 2018 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Uwzględniając, że 12 miesięcy pozostawania policjanta w dyspozycji upływało w dniu 14 grudnia 2018 r., pismem z dnia 5 listopada 2018 r. organ poinformował L.P. o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i o przysługujących mu uprawnieniach na mocy art. 10 § 1 k.p.a., jak również o możliwości działania w toku postępowania przez pełnomocnika.
Policjant w dniu 6 listopada 2018 r. zapoznał się z aktami oraz z wykazem wolnych wakatów w Komendzie [...] Policji (na dzień 5 listopada 2018 r.), zaś w piśmie z dnia 7 listopada 2018 r. wskazał, że postępowanie wszczęto z pominięciem stanu faktycznego istniejącego w dniu jego wszczęcia, bowiem Komenda dysponuje pięcioma stanowiskami równorzędnymi, na których występują wakaty w 11 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym [...], w tym m.in. stanowiskiem Naczelnika Wydziału [...], które odpowiada w pełni kwalifikacjom zawodowym strony. Naczelnik Wydziału Kadr, działając z upoważnienia Komendy [...]Policji, w obecności Kierownika Sekcji I Wydziału Kadr w dniu 16 listopada 2018 r. przeprowadził z L.P. rozmowę udokumentowaną protokołem, informując m.in., że w związku z upływem 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji oraz brakiem możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko – zachodzi konieczność przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że przy mianowaniu na stanowisko [...] Zespołu [...] Wydziału [...] wzięto pod uwagę potrzeby służby, mające na celu konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji. W sprawie nie ma możliwości mianowania w/w policjanta na inne stanowisko, które byłoby równorzędne ze stanowiskiem, jakie zajmował on przed przeniesieniem do dyspozycji. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy nie odnosi się do braku stanowisk równorzędnych, a do braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych pozostawiono więc możliwość odstąpienia od mianowania na stanowisko równorzędne w przypadku braku takiej możliwości. Pojęcie "braku możliwości" jest szczególnie istotne w przypadku mianowania policjantów na stanowiska kierownicze, kiedy od takich osób należy wymagać znacznie więcej niż od innych policjantów. Kierowanie komórką lub jednostką organizacyjną jest bowiem szczególnie istotne z punktu widzenia zadań Policji – zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kierujący odpowiadają także za podległych policjantów i pracowników Policji.
L.P. w odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego podniósł, że został on wydany z poważnym naruszeniem prawa procesowego oraz prawa materialnego, gdyż w sposób rażący i bezpodstawny obniża mu uposażenie o 1.300 zł, z jednoczesnym pozbawieniem prawa do uzyskania – wynikającej z porozumienia z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia 1 stycznia 2019 r. dla wszystkich policjantów – podwyżki, co powoduje stratę w dochodzie miesięcznym kwotę ok. 2.000 zł.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 7 lutego 2019 r. nr 387 utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zagadnienie obsady stanowisk kierowniczych w organizacji o strukturze hierarchicznej, której funkcjonowanie opiera się na zdyscyplinowaniu funkcjonariuszy, pozostaje szczególnie istotną kwestią. Właściwy przełożony jest bowiem zobowiązany do mianowania na stanowisko kierownicze osoby dającej – w jego przekonaniu – rękojmię optymalnego zapewnienia realizacji zadań służbowych, a także takiej, do której ma pełne zaufanie. Z tego też względu Komendant [...] Policji, uwzględniając potrzeby służby na stanowisku naczelnika Wydziału [...], powierzył pełnienie obowiązków służbowych innemu policjantowi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny L.P. zarzucił naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podzielił pogląd organów obu instancji, że samo istnienie w strukturze organizacyjnej stanowisk uznanych za równorzędne nie oznacza możliwości mianowania policjanta na te stanowiska. Konieczna jest bowiem także ocena kwalifikacji, doświadczenia pożądanego na danych stanowiskach, umiejętności potrzebnych do prawidłowej realizacji zadań oraz innych cech i przymiotów, która może skutkować podjęciem decyzji o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe, pomimo istnienia wakatów na stanowiskach równorzędnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że prawnie dopuszczalne i uzasadnione jest stosowanie poszerzonej interpretacji sformułowania "brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko", obejmującego zarównano brak obiektywnej możliwości mianowania, spowodowanej brakiem wolnych stanowisk, jak i okoliczności subiektywnej w postaci braku woli przełożonego do mianowania na wolne stanowisko, podczas gdy ani semantyka języka polskiego, ani tym bardziej ustawa, nie upoważnia do posługiwania się innym znaczeniem niż obiektywna sposobność, okazja, szansa, itp.;
- 2) naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że norma tego przepisu nie obliguje przy pierwszej nadarzającej się możliwości do mianowania policjanta, pozostającego w dyspozycji przełożonego, na inne równorzędne stanowisko, podczas gdy taka interpretacja pomija użycie przez ustawodawcę w treści tej normy zwrotu "w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych", co winno sprowadzać się do stwierdzenia, iż tylko brak obiektywnej możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko służbowe przez cały okres pozostawania w dyspozycji umożliwia przeniesienie na stanowisko niższe.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota obu zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wykładni przepisu art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędne jest rozumowanie Sądu pierwszej instancji, według którego brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko służbowe wynika nie tylko z obiektywnego braku takiego stanowiska, ale również braku woli przełożonego do mianowania na to stanowisko, wynikającej z oceny predyspozycji zawodowych funkcjonariusza.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Wykładnia powołanego przepisu wynika z analizy systemowej stosunku służbowego funkcjonariusza Policji. Utrwalone jest już stanowisko, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny. Cechami tego stosunku są: hierarchiczne podporządkowanie, podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie rozkazom. Według art. 28 ust. 1 ustawy, mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego każdego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Jednakże warunki zatrudnienia w służbie są określane władczo przez organ w drodze aktu administracyjnego. Obowiązki policjanta reguluje m.in. zawarta w art. 27 ust. 1 ustawy rota ślubowania.
Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje przede wszystkim pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby, jak również przestrzegać zasad etyki zawodowej. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, którzy kształtują politykę kadrową w podległych im jednostkach Policji, którzy mają na względzie optymalne wykorzystanie posiadanych zasobów ludzkich w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Jednym z instrumentów polityki kadrowej w Policji jest przepis art. 37a pkt 1 ustawy, który stanowi, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Przepis ten interpretuje się w orzecznictwie jako upoważnienie do wydania decyzji o przeniesieniu do dyspozycji funkcjonariusza Policji z tym z skutkiem, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta, poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub – w przypadku braku takich stanowisk – przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2133/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Z założenia systemowego wynika, że regulacja zawarta w przepisie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy może być jedną z konsekwencji zastosowania przepisu art. 37a pkt 1 ustawy. Norma wynikająca z art. 38 ust. 2 pkt 5 dowodzi, że decyzja wydawana na tej podstawie zawiera luzy decyzyjne w postaci uznania administracyjnego i zwrotu nieostrego.
Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Dlatego też przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111). O luzie decyzyjnym dowodzi przepis art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy, który stanowi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe.
Z kolei zwrot: "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" jest zwrotem nieostrym, którego znaczenie powinno być skonkretyzowane przez organ w procesie stosowania prawa, gdyż desygnat tego pojęcia nie jest stały. Możliwość mianowania na inne równorzędne stanowisko jest kategorią zmienną chociażby z uwagi na potrzeby danej jednostki Policji w relacji do obsady personalnej stanowisk w tej jednostce. Możliwość mianowania na inne równorzędne stanowisko służbowe powinna być zatem wiązana z funkcjami, zadaniami i rolą Policji, w tym z przydatnością jej funkcjonariuszy do pełnienia określonych funkcji i zadań. Jak wskazuje się w doktrynie, uznanie to wybór dokonany na podstawie całego kompleksu kryteriów, wśród których oczywiście znajduje się także kryterium celowości (por. J. Zimmermann, Słowo wstępne (w) M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a "swobodne uznanie", Warszawa 2009, s. 40).
Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji za prawidłowe. Dobór kadr w Policji nie może bowiem polegać na swoistym automatyzmie przydziału stanowisk wakujących. W sferze luzu decyzyjnego organu leży zatem ocena przydatności funkcjonariusza na danym stanowisku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.