Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 849/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3).
W niniejszej sprawie, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, pismem z [...] marca 2019 r. poinformował o braku podstaw prawnych do realizacji przedmiotowego wniosku.
W ocenie Sądu I instancji, opisanego sposobu załatwienia przez organ sprawy nie można uznać za odpowiadający prawu. Nawet gdyby przyjąć stanowisko organu o braku podstaw prawnych, to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego w trybie art. 9 k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. winien odmówić wszczęcia postępowania wydając w tym przedmiocie postanowienie.
Nadto nie zgadzając się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do procedowania, WSA podzielił pogląd judykatury o możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a TK nie stwierdził niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zatem przepis ten należy stosować w zakresie w jakim nie utracił mocy obowiązującej. Odwołanie się do stanowiska TK pozwala na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy w zakresie sposobu obliczania wysokości rzeczonego świadczenia.
Z opisanych względów sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w zakresie pkt 1 i 2 zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez mylne uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a przez to zobowiązanie organu do jego rozpoznania, pomimo, że stan sprawy nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zaś nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. a organ zobowiązany jest na mocy art. 6 k.p.a. działać na podstawie i w granicach prawa mając na względzie wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie organ mógł:
- - wydać decyzję odmawiającą przyznania świadczenia albo;
- - podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo
- - wydać stosowne postanowienie z art. 61a §1 k.p.a.
Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego, lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.
Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stwierdzenia organu, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Jak wskazał NSA w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21 nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Rozpoznając ww. sprawę WSA w Warszawie prawidłowo zatem stwierdził, że skierowanie do skarżącego pisma informującego, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku TK przez organy stanowiące prawo jest działaniem nie mającym umocowania prawnego.
Prawidłowo w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., bowiem organ pozostał w bezczynności nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące).
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.