Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 191/19 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 września 2019 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. P. ("skarżący") w dniu 2 września 2019 r. zwrócił się z wnioskiem do "Urzędu Miasta i Gminy Chocianów" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów i kopii skargi/pisma mieszkańców ul. [...] oraz ul. [...], która została złożona do tut. urzędu ws. firmy [...] w dniu 10 kwietnia 2019 r. oraz w dniu pomiędzy 3-6 sierpnia 2019 r. oraz wszelkiej korespondencji kierowanej w odpowiedzi na w/w skargi/pisma do dnia 2 września 2019 r. i po tym terminie.
Pismem z dnia 9 września 2019 r. znak WOK.1431.2.2019 E.Ł. poinformowano skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Pismem z dnia 12 września 2019 r. P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazując dodatkowo, że skarżący otrzymał odpowiedź w przedmiotowej sprawie pismem nr WOK.1511.6.2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r. od Przewodniczącego Rady Miejskiej w Chocianowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p.") zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle tego nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów jest organem władzy publicznej na szczeblu samorządowym, w związku z czym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będących w jego posiadaniu.
Sąd I instancji odniósł się do pisma z dnia 9 września 2019 r., w którym to organ poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Sądu z jednej strony podmiot zobowiązany stwierdził, że w wnioskowane dokumenty - informacja publiczna,,nie zawierają się w katalogu stanowiącym informację publiczną wymienioną w art. 6 ustawy" - przy czym przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa tylko przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Z drugiej zaś strony podmiot zobowiązany ocenił, że żądane informacje nie będą skutkowały uzyskaniem realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym usprawnienie ich działalności oraz organizacji pracy, a więc odniósł się do nich tak jakby kwalifikował te informacje jako informację publiczną o charakterze informacji przetworzonej i żądał od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Sąd odnotował także, że w aktach sprawy brak jest informacji/dokumentów, o udostępnienie których ubiegał się skarżący. W konsekwencji Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę jednoznacznie określił charakter wnioskowanej informacji i uzasadnił zajęte stanowisko.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. - przez zaniechanie stanowczego ustalenia stanu prawnego poprzez zaniechanie stwierdzenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 2432 k.p.c. – przez wydanie wyroku bez uwzględnienia prawidłowo doręczonego pisma procesowego skarżącego oraz bez oceny dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ze względu na jego brak w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.
- II. naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku jednoznacznego stwierdzenia przez WSA we Wrocławiu, że w niniejszej sprawie wniosek dotyczy informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wyraźne stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, ewentualnie zaś uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 21 marca 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie stwierdzić należy, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 2432 k.p.c. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem już z treści samego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że Sąd I instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, a więc nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., gdyż go nie stosował.
Z podobnych względów niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Po pierwsze zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, gdyż nie wskazuje postaci naruszenia powołanych przepisów. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował w podniesionym zarzucie czy wskazane przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku z ich błędną wykładnią, czy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje wyłącznie w "braku jednoznacznego stwierdzenia przez WSA we Wrocławiu, że w niniejszej sprawie wniosek dotyczy informacji publicznej".
Po drugie, skoro Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, ani nie dokonywał wykładni, to nie mógł ich naruszyć.
Natomiast jako zasadny podzielić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna potwierdzać proces badania przez sąd działalności organu administracyjnego. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.
Wskazać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Tymczasem uzasadnienie wyroku jest lakoniczne oraz sprzeczne z wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Otóż Sąd I instancji przyjął, że organ z jednej strony stwierdził, że w wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej zaś strony ocenił, że żądane informacje nie będą skutkowały uzyskaniem realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym usprawnienie ich działalności oraz organizacji pracy, a więc odniósł się do nich tak jakby kwalifikował te informacje jako informację publiczną o charakterze informacji przetworzonej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ pozostawał w sprzeczności w swoich ustaleniach co do charakteru żądanej przez skarżącego informacji. Otóż jak to wskazał skarżący kasacyjnie oraz co wynika jasno z akt sprawy organ jednoznacznie uznał, że zawarte we wniosku z dnia 2 września 2019 r. żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy informacji publicznej – czemu dał wyraz w piśmie z dnia 9 września 2019 r. znak WOK.1431.2.2019 E.Ł. Posłużenie się przez organ argumentacją, że żądana przez skarżącego informacja nie będzie skutkować uzyskaniem realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działalności oraz organizacji pracy, służyło jedynie wzmocnieniu stanowiska, że nie jest informacja publiczna, a nie, że jest to informacja przetworzona.
Zatem, jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji powinien jednoznacznie odnieść się do stanowiska organu, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej oraz ocenić jego prawidłowość. Od tego bowiem zależało prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Jeżeli bowiem prawidłowy jest pogląd organu, że informacja żądana przez P. P. nie jest informacją publiczną, a organ udzielił stosownej odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 7 dni od daty wpłynięcia wniosku, to skarga niezasadna i należało ją oddalić. Dopiero, gdy Sąd I instancji uznałby, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną (w całości lub w części), to skarga taka byłaby uzasadniona oraz mógłby stwierdzić bezczynność organu. Tymczasem WSA we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem orzekł o bezczynności organu chociaż w ogóle nie odniósł się i nie stwierdził jaki charakter miała żądana przez P. P. informacja, której udostępnienia żądał on w swoim wniosku z 2 września 2019 r. Jeżeli, jak podniósł to Sąd I instancji, w aktach sprawy brak jest dokumentów, o udostępnienie których ubiegał się skarżący – co mogło być niezbędne dla oceny prawidłowości organu i zasadności skargi, to powinien zwrócić się do organu o ich przedłożenie w zakreślonym terminie.
W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., gdyż jak wskazano wyżej brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowanej podstawy wyrokowania.
W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Dlatego też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt II sentencji). Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszła zaś żadna z okoliczności, o których mowa w ww. przepisach