Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2647/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 755/19, oddalił skargę B. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. B. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm., dalej: ustawa o emeryturach) odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż na przestrzeni 37 lat życia skarżący udowodnił jedynie 27 dni okresu składkowego. Organ ustalił też, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 14 listopada 2018 r. skarżący nie został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach rentowych, skarżący obecnie przebywa w Areszcie Śledczym w [...], tym samym w ocenie organu skarżący ma zapewnione niezbędne środki utrzymania.

Sąd Wojewódzki w Warszawie uzasadniając ww. wyrok, nadto wskazał, że nawet gdyby wobec skarżącego 14 listopada 2018 r. orzeczono całkowitą niezdolność do pracy, to z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności szczególne, dla których przez 20 lat aktywności zawodowej skarżący jedynie przez 27 dni w 2006 r. podlegał ubezpieczeniu. Zdaniem Sądu I instancji za taką szczególność okoliczność nie może być uznany fakt przebywania skarżącego od ponad 17 lat w placówkach penitencjarnych, bowiem nie jest to okoliczność od skarżącego niezależna, lecz wynikająca ze świadomego naruszania prawa.

Na koniec WSA nie poddał w wątpliwość trudnej sytuacji bytowej skarżącego, wskazując przy tym, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy (vide wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2148/14). Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, iż ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczności takie, w ocenie Sądu I instancji, nie zaistniały w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. B., zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach w zakresie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania - poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że przesłanka ta nigdy nie będzie spełniona w przypadku:
2. a) osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, podczas gdy skazani przebywający w zakładach karnych nie zostali wyłączeni od możliwości ubiegania się o świadczenie;
3. b) osoby otrzymującej doraźną lub tymczasową pomoc innych podmiotów, w tym osadzonego w zakładzie karnym utrzymywanego przez tenże zakład, podczas gdy taka pomoc nie stanowi niezbędnych środków utrzymania, o jakich mowa w przepisie;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 14 ust. 2a i ust. 3 ustawy o emeryturach oraz art. art. 10 § 1 i 79a § 1 KPA w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach poprzez niewypełnienie obowiązku doręczenia stronie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 14 listopada 2018 r., co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości złożenia sprzeciwu, a w konsekwencji do wydania decyzji oraz zaskarżonego wyroku w oparciu o dowód, który nie mógł stanowić podstawy decyzji podczas gdy, w przypadku skutecznego zaskarżenia sprzeciwem i korzystnego rozstrzygnięcia w nowym orzeczeniu lekarza orzecznika i komisji lekarskiej ZUS, takie rozstrzygnięcie przemawiałoby na rzecz pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku również w zakresie pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem - jak stwierdził WSA, zgadzając się w tym zakresie ze skarżącym - Prezes ZUS nie doręczył skarżącemu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, od którego przysługuje sprzeciw, a tym samym skarżący został przez organ pozbawiony udziału w postępowaniu bez własnej winy, co, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, w przypadku skutecznego zaskarżenia sprzeciwem orzeczenia lekarza orzecznika i korzystnego rozstrzygnięcia w nowym orzeczeniu lekarza orzecznika i komisji lekarskiej ZUS, przemawiało by to na rzecz pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku również w zakresie pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach;
7. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w tym w celu sprostania zasadzie załatwienia sprawy w decyzji uznaniowej zgodnie z żądaniem obywatela, w zakresie koniecznym do wyczerpującego zbadania czy miały miejsce "szczególne okoliczności" i czy strona miała niezbędne środki utrzymania oraz poprzez nieujawnienie w decyzji kryteriów i oceny okoliczności podawanych przez stronę, co skutkowało decyzją arbitralną;
8. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. art. 9, 10 § 1, 11 i 79a § 1 KPA poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, a także pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w sprawie poprzez nie uprzedzenie strony o niewykazaniu przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do tego, iż strona, niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej bezradności, inwalidztwa i niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, została pozbawiona możliwości wykazania w sposób wyczerpujący, z niezbędną w okolicznościach sprawy pomocą organu, wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść;
9. e) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że WSA, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo że w sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do badania i oceny przesłanek "szczególnych okoliczności" i braku niezbędnych środków utrzymania przez organ, w tym skutków błędu niedoręczenia stronie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS;
10. f) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo wyżej podniesionych błędów.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji, a także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 19 października 2021 r., poinformowano pełnomocników stron postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, zarówno pełnomocnik skarżącego kasacyjnego w pismach z 5 listopada 2021 r. i 24 listopada 2021 r., jak i pełnomocnik Prezesa ZUS pismem z 8 listopada 2021 r. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej.

Rozprawa w dniu 25 marca 2022 r. odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 13 stycznia 2022 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujące prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegający na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności w sprawie, a w szczególności tego czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach jest nieuzasadniony.

Zarzut ten w swojej istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku i zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego i brak zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie.

Pomijając fakt, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, to podnieść należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem w przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprawnie wyjaśniając motywy podjętego wyroku, a w szczególności brak spełnienia przesłanek "szczególnych okoliczności" oraz "niezbędnych środków utrzymania".

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący na przestrzeni 37 lat życia wykazał jedynie 27 dni okresu składkowego. Sam skarżący podał w skardze, że od 1999 r. "notorycznie odbywa kary" w zakładach karnych z krótkimi przerwami; ostatnia przerwa trwała 12 dni. Oświadczył też, iż w Zakładzie Karnym we Wronkach "niby pracował 28 dni na pół etatu (...) na stanowisku fryzjera". Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący był niezdolny do pracy, a w szczególności nie wynika to z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 14 listopada 2018 r. Wydanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie pozostaje w sprzeczności z przyjętym przez organ i Sąd I instancji ustaleniem, że skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy.

Z tych przyczyn zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a., zebrał wszystkie niezbędne dowody i dokonał ich oceny w zgodzie z przepisem art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji cały zebrany materiał dowodowy został przez organ poddany wszechstronnej ocenie uwzględniającej zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.

Z tych przyczyn uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dodać jedynie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż fakt przebywania w zakładzie karnym nie może być uznany za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła wykonywanie zatrudnienia w wymiarze pozwalającym na przyznanie ustawowych świadczeń, skoro nie była to okoliczność niezależna od skarżącego, lecz wynikała ze wcześniejszego świadomego naruszania przez niego obowiązującego porządku prawnego – co zresztą on sam przyznaje. Jest to fakt obiektywny i bez znaczenia dla jego stwierdzenia, a tym samym poza sferą zainteresowania i badania przez organ administracyjny, są przyczyny i motywy jakimi kierował się skarżący popełniając czyny zabronione popadając w recydywę. Tak jak bez istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji są inne okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej (wychowanie się w rodzinie patologicznej, bezdomność, szereg schorzeń przewlekłych, brak środków finansowych, kompletny brak kontaktu ze swoją rodziną od kilkunastu lat, niewiedza co do losu matki itp.).

Zasadnie także Sąd I instancji wskazał, że "przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, iż ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym".

Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 9, 10 § 1, 11 i 79a § 1 k.p.a. Zresztą zarzuty dotyczące naruszenia zasad wynikających z art. 9, 10 § 1, 11 k.p.a. nie zostały szerzej uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jedynie w kontekście zarzutu naruszenia 79a § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ powinien zrealizować obowiązek wynikający z tego przepisu wskazując, odpowiednio na nieporadność i ograniczone możliwości intelektualne strony, możliwości zebrania dowodów samodzielnie przez stronę lub z pomocą innych podmiotów. Jednak jak wskazano wyżej materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy został zebrany w całości i oceniony przez organ.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten nie stanowił podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy, a zatem jego zastosowanie jest skutkiem stwierdzenia naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wprawdzie zarzut ten powiązany został z przesłanką zawartą w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy odniesiony został do innego postępowania – związanego ze stwierdzeniem niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, a nie do postępowania będącego przedmiotem niniejszej kontroli sądowej.

Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 14 ust. 2a i ust. 3 ustawy emerytalnej oraz art. art. 10 § 1 i 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej. Sam zarzut odnosi się bowiem do innego postępowania - stwierdzenia niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika ZUS – a nie postępowania dotyczącego odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku przez Prezesa ZUS. Również wskazane przepisy ustawy emerytalnej odnoszą się do kwestii związanych z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia niezdolności do pracy tj. możliwości wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza do komisji lekarskiej ZUS w ciągu 15 dni od dnia doręczenia orzeczenia oraz tego, że orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Nadto ani organ, ani Sąd I instancji nie kwestionowali, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa emerytalna stanowi inaczej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjścia składu orzekającego w sprawie poza granice skargi, a tym samym zaniechanie faktycznej i rzeczywistej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę oraz brak dokonania oceny czy organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Inaczej mówiąc w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Treść zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż w rzeczywistości jego podniesienie służy właśnie tym celom. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Bezskuteczność zarzutów opartych na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał, iż nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie cztery przesłanki określone w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej.

Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej poprzez przyjęcie przez organ oraz Sąd I instancji, że do uzyskania świadczenia kwalifikowałyby się tylko osoby, które w chwili wydawania decyzji przez Prezesa ZUS rzeczywiście nie mają niezbędnych środków utrzymania, czy to własnymi staraniami lub nakładem czy to staraniami lub nakładem innych podmiotów. W konsekwencji przesłanka ta zdaniem skarżącego kasacyjnie nigdy nie będzie spełniona w przypadku osoby odbywającej karę pozbawienia wolności (podczas, gdy skazani przebywający w zakładach karnych nie zostali wyłączeni od możliwości ubiegania się o świadczenie).

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Bezzasadność tego zarzutu jest konsekwencją stwierdzenia, że zarówno Sąd I instancji nie dokonywał wykładni pojęcia "niezbędne środki utrzymania", jak i autor skargi kasacyjnej (tak w podniesionym zarzucie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) nie przedstawił na czym polega błędna wykładnia tego pojęcia oraz jaka powinna być prawidłowa jego interpretacja. Nie przedstawiono żadnych czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni, które możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała okoliczność szczególna. Także w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych.

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący, który w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przebywał w zakładzie karnym, ma zapewnione niezbędne środki utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej jest związane z kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego. Zatem postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa, a nie jego wykładni, jak to zostało sformułowane w podstawie kasacyjnej. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza, iż jest związany treścią zarzutów. Podniesienie zarzutu błędnej wykładni przepisu, wyłącza tym samym jego ocenę przez pryzmat niewłaściwego zastosowania przepisu.

Ubocznie jedynie podnieść należy, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Nie budzi wątpliwości w świetle wyżej zacytowanego brzmienia tego przepisu, że przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. 1. wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
2. 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,
3. 3. nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
4. 4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych), to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "w drodze wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia.

Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi także elementu pomocy postpenitencjarnej, ani jej nie może zastępować. Poruszona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja, iż "uzasadnione byłoby, tak pod względem ekonomicznym jak i aksjologicznym, wsparcie recydywisty świadczeniem, które najprawdopodobniej wyniesie nie więcej niż koszt utrzymania jednej osoby w zakładzie karnym (ok. 3 tys. zł), który to wydatek jest bardziej pożądany, jeśli miałby odjąć kluczową przesłankę skłaniającą Skarżącego kasacyjnie do popełniania przestępstw", dotyczy raczej celowości prawidłowo skonstruowanej i ukierunkowanej polityki postpenitencjarnej, a nie świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne.

Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku.

Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1046/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1196/10).).

W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.