Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. II SA/Wa 1244/19, oddalił skargę M.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w granicach skargi - nierozważenie postawionych w niej zarzutów, dotyczących niewłaściwego zastosowania przez Ministra Obrony Narodowej art. 7 k.p.a. w zakresie obejmującym prawidłowość ocen orzeczniczych Rejonowej i Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej co do rozpoznania u skarżącego schorzeń skutkujących niezdolnością do zawodowej służby wojskowej;
- 2. prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761; dalej: rozporządzenie) i przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy normatywnej do weryfikacji ocen orzeczniczych wojskowych komisji lekarskich.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W niniejszej sprawie zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Tymczasem zarzut postawiony w niniejszej skardze kasacyjnej myli pojęcia sprawy oraz skargi i mówi o zaniechaniu rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozważeniu postawionych w niej zarzutów. Tak sformułowany zarzut nie dotyczy wskazanej normy prawnej (rozumianej jak wyżej). Redakcja tego zarzutu może natomiast sugerować (choć nie zostało to wyrażone wprost, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie), że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, co mogłoby być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z powodu niejasności dotyczącej tego, na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. zauważyć jedynie należy (w kontekście istoty sprawy), że obowiązki procesowe organu wynikają z normy materialnej i przesłanek rozstrzygnięcia w niej zawartych, o czym będzie jeszcze mowa.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych." Mimo tego, że z upoważnienia ustawowego wynika, że rozporządzenie miało określić "tryb rozpatrywania sprzeciwów wobec projektów orzeczeń wojskowych komisji lekarskich oraz uchylania orzeczeń w trybie nadzoru" (art. 5 ust. 8 pkt 8a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), to w istocie tryb uchylania orzeczeń przez organ nadzoru nie do końca został określony w akcie wykonawczym.
Wskazany przepis (§ 25) rozporządzenia określa jedynie, kto może działać w ramach nadzoru nad orzeczeniami wojskowych komisji lekarskich i w oparciu o jakie przesłanki. Nie mówi natomiast, czy organ nadzoru może to robić na wniosek, czy też z urzędu. Utrudnia to określenie, na kim spoczywa wskazanie na przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego (sprzeczność z prawem lub wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych). W okolicznościach tej sprawy przyjąć należy, że skoro postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżącego kasacyjnie, to na nim spoczywał obowiązek wskazania na okoliczności stanowiące podstawę uchylenia orzeczenia w trybie nadzoru. Skoro z orzecznictwa (powoływanego również przez Sąd I instancji) jednolicie wynika, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją administracyjną, do której, w sprawach nieuregulowanych przepisami szczególnymi, mają w pełni zastosowanie przepisy k.p.a., to zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., nie pozwala na przyjęcie za poprawną tezy skarżącego kasacyjnie, że § 25 ust. 1 rozporządzenia stanowi podstawę do uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej po to tylko, żeby powtórzyć czynności albo zweryfikować ustalenia przyjęte przez komisję lekarską, jeśli sam wnioskodawca nie powołuje żadnych istotnych okoliczności faktycznych, które zostały pominięte przy orzekaniu.
Za taką okoliczność z całą pewnością nie można uznać tego, że M.M. pełnił w chwili orzekania służbę w Straży Granicznej (do czego zresztą Sąd I instancji się odniósł, w kontekście wpływu na treść orzeczenia komisji lekarskich). Wojskowe komisje lekarskie obydwu instancji uznając niezdolność skarżącego kasacyjnie do zawodowej służby wojskowej wskazały na dwie okoliczności: niedorozwój nerki prawej i stłuszczenie wątroby. Żądając uchylenia tych orzeczeń w trybie nadzoru skarżący kasacyjnie powinien więc wskazać, że przyczyny te nie stanowią w świetle rozporządzenia podstawy do uznania niezdolności do zawodowej służby wojskowej (sprzeczność z prawem) lub że doszło do pominięcia istotnej okoliczności faktycznej (także o charakterze medycznym, co podnosi skarżący kasacyjnie). To ostatnie nie może się jednakże sprowadzać do żądania weryfikacji ustaleń komisji, bez wskazania jakichkolwiek dowodów na pominięcie istotnej okoliczności faktycznej przy dokonywaniu ustaleń przez komisje lekarskie, w tym przede wszystkim dotyczących okoliczności, z powodu których skarżącego kasacyjnie uznano za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej.
Takiej wykładni § 25 ust. 1 rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zaprzeczają jego ust. 2 i 3. Ustęp 2 mówi o takich samych uprawnieniach innego organu nadzoru, jakim jest przewodniczący CWKL w [...], a ust. 3 o okolicznościach, jakie należy wyjaśnić po uchyleniu orzeczenia komisji lekarskiej w toku dalszego postępowania. Tyle tylko, że na takie okoliczności należy najpierw wskazać, a organ nadzoru musi je uznać za istotne dla rozstrzygnięcia, aby mogło dojść do uchylenia orzeczenia w trybie nadzoru i w konsekwencji dalszego procedowania przed komisją. Wykładnia zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie pozostaje natomiast w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
W takiej sytuacji, w kontekście poprzedniego zarzutu (naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), zauważyć także należy, że "sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 1505/19, LEX nr 3036909). Do argumentów skargi o służbie skarżącego w Straży Granicznej i wpływie tej okoliczności na zdolność do zawodowej służby wojskowej kandydata do takiej służby Sąd I instancji się odniósł (o czym była już mowa wyżej), a pozostałe zarzuty skargi, w świetle powyższej wykładni § 25 ust. 1 rozporządzenia, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.